武警警官学院 610213
摘要：军事行政救济法律制度分为申诉、军事行政诉讼两部分。当前，军事现在救济法律制度存在规则不健全、军人提起行政救济措施困难、军事行政给付存在缺陷三个实际问题，为此，军事行政救济法律制度应当通过多种途径予以优化，增加普法活动的频次，扩充行政相对人的限定范围，真正实现军事行政救济的目的。
关键词：军事行政救济；相对人；规则
军队的现代化离不开法律。目前，由于军队管理政策响应国家呼吁，偏向依法治军、从严治军，军事行政救济法律制度的优化也逐渐受到重视。当前，军事行政救济法律制度还处在发展初期。军事行政救济法律制度的主要构成文件为2017年的《关于在广州、北京等军事法院开展军事行政审判试点工作的方案》（以下简称《试点方案》）和《关于试行审理军事行政案件若干问题的意见》（以下简称《审理意见》）。上述两个文件较详细地规定了当前军事行政救济法律制度的发起、受理、结案等各个环节的基本步骤，为我国军事行政救济法律制度的发展奠定了良好开端。
根据《审理意见》的规定，军事行政救济法律制度主要分为两个部分，一块是向军队上级机关提出的申诉，另外一块是向军事法院提起的军事行政诉讼。两种救济方式可以依据行政相对人的意愿予以自由选择。1
一、军事行政救济法律制度存在的问题
首先，军事行政救济法律制度存在规则不健全的问题。现行行政救济法律制度并未针对军事行政情况做出特殊设置，而普通的行政救济法律制度又无法针对军队封闭性、命令性的特点做出合理的处置。就具有特色的军事行政救济法律制度而言，目前构成的规则文件还是只有上述的《试点方案》及《审理意见》两部规则，且两部规则属于层级较低的内部规范性文件，并没有一部国家法律层面的规则对军事行政救济法律制度进行系统性规制，因此，规则不健全成为军事行政法律制度发展亟需解决的痛点。
其次，军人在提起行政救济措施上也存在困难。由于选拔及环境培养的原因，军人本身对法律知识的了解并不全面，大部分对法律的了解只来自于军队内部的普法活动。而这种活动本身举办的频次就低，且考虑到军事法院在各军区的分布并不充分，所以基层官兵受到普法活动的可能性也比较小，很少人能够了解提起行政救济措施的流程、方式；同时，由于军队是封闭式管理、命令式管理，军人提起行政救济措施往往还会受到上级的干预，甚至会因为提起行政救济措施受到评优、发展上的影响，这种后果并不是军人想看到的，高昂的行政救济成本普通军人无法负担，因此，在军人提起行政救济措施后，较常见地会出现的情况是，上级为了“军队稳定”、“军队整体利益优先”的考虑，主动施压要求军人撤回行政救济措施，或者是军人自身考虑到行政救济措施带来的预期后果以及对行政救济措施的不充分信赖，自己主动选择撤回行政救济措施，导致军事行政救济的目的无法得到实现。
再次，军事行政救济法律制度在军事行政给付上存在缺陷。依据《审理意见》对军事行政给付受案范围的规定，认为军事机关没有依法履行发放抚恤金、退役金、保险金等给付义务的，那么行政相对人就有权针对该项向军事法院提起行政诉讼予以救济。根据学界观点，由于军队给付的特殊性，抚恤金等甚至主要的受益主体是军人的家庭成员，在军人伤亡情况下，其自身可能难以做出提起行政救济措施的能力，因此，军人的家庭成员也应当作为相关行政诉讼的行政相对人。2然而，依据《审理意见》总的规定，军事行政诉讼的原告已经被限定在了军人或者是军人单位。3这与军事行政救济措施提起的实际情况并不相符，规则上的缺陷使得军事行政救济法律制度难以发挥其真正的救济作用。
二、军事行政救济法律制度优化路径思考
针对上述问题，优化军事行政救济法律制度，需要多方面的共同推进。
首先，针对军事行政救济法律制度规则不健全的问题，有关机构应当通过多种途径予以完善。加速立法工作是必须，也应当结合军队管理实际出台适合军队的相关行政救济规则。
更重要的是，要将相关行政救济规则的效力层级尽可能提升到法律的层次，通过高层级法律统领军事行政救济法律规则，形成系统性的、分层次的军事行政救济法律体系；同时，立法要找到公权力与私权利之间的平衡点，国家军队是公权力的直接体现，其内部管理也呈现命令式、高度服从的特点，虽然依法治军说了很多年，但是这个特点是公权力行使很难抹去的，立法者要做到在保障军队利益、保障公权力行使情况下，充分保障军人军事行政救济的私权。甚至可以考虑通过规则的设立，减少上级担心下级提出军事行政救济措施，影响自身发展、军队稳定的顾虑，为军事行政救济法律制度营造良好的外部环境。
同时，军事行政救济法律制度应当建立其他法律救济方式与行政诉讼的结合机制。在当前法院覆盖面相对较窄，行政诉讼时间过长而军队内部又施行封闭式管理的现实情况下，尽管行政诉讼相对处理更为公平、合理，但行政诉讼并不一直是所选择的最佳的军事行政救济法律措施，申诉、复议等方式反而更能贴近军队实际，能够以较短的时间、较少的成本实现军人行政救济诉求的表达。因此，可以尝试建立多层级的军事现在救济法律措施，疑难程度较低的采用申诉为主，疑难程度较高的考虑采用行政诉讼方式解决。
当然，也可以尝试以申诉作为行政诉讼发起的前置程序。如上文所述，根据《审理意见》在行政相对人寻求行政救济时，行政相对人既可以提起申诉，可以提起申诉后再提起行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼。其实，在我国法律体系中，申诉并不是具备可诉性的行政行为，更多的是作为一种针对单位内部行政行为的反馈而存在。4但在军事行政救济法律制度中，申诉实际上承担的是一种军事行政复议行为的角色，而且军事行政行为很多本身就具备保密性、内部性，因此，在这种情况下，申诉作为军事行政复议行为的角色存在是相对合理的。但是，若允许行政相对人可以随意采用申诉、行政诉讼两种救济方式，则可能产生行政相对人因为小事滥用诉权，这对于具备高度管理要求的军队而言并不合适。因此，可以考虑将申诉作为行政诉讼的发起前置程序，减少诉权滥用的可能。
第二，针对军人提起行政救济法律措施上的实际困难，军事法院应当适当增加普法活动的频次以及范围，或者考虑通过现代化手段，以多媒体形式传输法律法规知识，加大法律知识宣传力度，从知识方面解决军人维权的顾虑。同时，可以考虑通过典型案例的推行、宣传，让军人提起行政救济法律措施有所参考。
第三，针对军事行政给付上的缺陷，军事行政相对人的范围是必然需要被扩充的，军人的家属也应当纳入到行政相对人的范畴内，这样才能切实保障军事行政救济的目的得以实现。
参考文献
江必新、梁凤云著：《行政诉讼法理论与实务(第三版)》，法律出版社2016年版。
傅达林：《军事权初论》，载《当代法学》2008年第5期。
毛国辉:《军事行政行为探析》，载《法学杂志》2011年第8期。
朱应平：《行政申诉制度的法理和实务研究》，载《政府法制研究》2013年第3期。
谢丹：《关于军事司法改革的几点思考》，载《中国法律评论》2015年第2期。
个人简介：
唐楚豪 2001.04.15 男 汉 湖南株洲 武警警官学院五大队十四队 学员 本科 法学
注释：
1《关于试行审理军事行政案件若干问题的意见》第十二条规定：“有权提起诉讼的军人或者军队单位，可以依照军队有关规定先提出申诉，对申诉处理决定不服的，再向试点军事法院提起诉讼，也可以直接向试点军事法院提起诉讼。”
2江必新、梁凤云著：《行政诉讼法理论与实务(第三版)》，法律出版社2016年版，第312页。
3 《关于试行审理军事行政案件若干问题的意见》第九条规定：“有权提起诉讼的军人或者军队单位，应当是军事行政行为的相对人以及其他利害关系人。”
4 朱应平：《行政申诉制度的法理和实务研究》，《政府法制研究》，2013年第3期，第15页。