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地方政府监督存在问题及对策

发表时间：2020/11/23 来源：《基层建设》2020年第22期作者：韩晓燕

[导读] 摘要：政府是代表人民行使公共职权，但是拥有职权的人可能会走向腐败。

        中共土默特左旗委员会党校
        摘要：政府是代表人民行使公共职权，但是拥有职权的人可能会走向腐败。因此，研究地方政府监督问题，研究对公共权力运行机制制约措施，就具有重要的理论和实践价值。这就需要我们从侧重于建立政府和人民的互动制约角度，研究我国目前地方政府监督存在的突出问题，并提出相应的解决对策。
        关键词：政府   监督公共权力
        我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。中央政府和各级地方政府都是代表人民行使职权、管理国家和社会事务、为人民服务的，它们必须接受人民群众的监督。就目前情况来看，我国的政府监督体系基本是完备的。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央，领导全党、全军、全国各族人民，在和各种腐败分子做斗争的过程中，各种监督机构、运行机制、监督手段逐步得到发展健全，党和国家已经在打击腐败和廉政建设中取得了巨大成就。然而，还应该看到，当前地方政府监督中还存在着许多不完善的地方，在体制上、管理上还存在许多漏洞，各种腐败案件还在继续发生，在广大人民群众中造成极其恶劣的影响，如果任其发展甚至会严重威胁到党的执政基础。因此，有必要加大对健全政府监督机制问题研究的力度，研究探讨当前政府监督机制中存在的问题，从而为促进建设一个更加清廉，让人民更加满意的政府提供一些对策。
        一、地方政府监督的核心问题
        所谓的地方政府监督，笔者认为，其核心问题就是社会组织和人民对地方公共权力运行的监督。地方政府之所以需要监督，其根本原因就在于，组成政府机关的是人，是有着各自目的的，他们也是有着各种情感欲望的、有道德缺陷的普通人。但是由于他们手中拥有着控制地方社会公共资源分配的权力，这些权力既可以为公众谋福利，也可以为个人带来好处。一旦他们用权不当，就可能走向歧途，从而给国家社会和人民带来灾难。所以地方政府监督的核心问题就在于，依法监督公共权力的运行轨迹，依法监督那些行使权力的人员，使国家机器能够在合乎人民根本需要的合理范围内运转。
        从理论上讲，政府是人民的代表，它应该与公众利益相一致。但是，政治实践在现实中却并非如此，政府作为一个整体，也有诸如生存、发展、财务等，这意味着政府也有自己的需求。正如丹尼斯•缪勒所提出的：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果允许的话，他们也会像任何其他人一样，利用他们手中的权力从而谋求自身的利益，而不是谋求社会利益。”随着社会分工的不断发展，地方政府管理的工作是从社会工作分离，政治正在逐渐成为一种特殊的专业化的工作，而一些利欲熏心的人就会利用这种特殊性大做文章。这个问题突出表现在地方政府由于自我扩张导致机构臃肿、寻租泛滥等等问题。所谓的寻租活动，是指一些利欲熏心的当权者凭借权力，在一定的环境和制度漏洞下的财富转移。这种努力的结果是不创造社会价值，但会引起的社会价值的浪费。地方政府已公布的政策，目的是为了实现和扩大公共利益，但公共利益却受到了损害。在此意义上讲，公共利益需要广大人民群众去维护。由此我们可以得到这样一个结论，加强对地方政府权力的监督是一件具有必然性的事情，在世界范围内都是如此。
        二、目前我国政府监督存在的突出问题
        我国现在的政府监督机构大体上有以下六种：政党监督，人大，政协的监督，政府自身的行政监督，人民群众的监督，新闻舆论监督和司法监督。这些监督机构都在以各自的方式行使着自己的职能，发挥着自己的监督作用。本文立足于人民与政府的关系，着重从建立人民与政府的互动监督机制角度分析问题。
        （一）地方政府在接受人民在监督中存在的问题和不足
        根据哲学上的矛盾理论，如果说在地方政府和人民之间构成一对矛盾，那么地方政府属于矛盾的主导方面，相比于普通人民，地方政府拥有管理社会和公共事务的强制性权力，而人民属于被管理者，处于被动地位。因此，我们更多地需要关注地方政府方面，更多地关注它所应该担负的责任与义务。
        人民要履行对地方政府的监督，必须具备一定的前提条件。这就是社会必须是民主法制社会，因为在专制社会中，根本不可能存在政府监督的，只有在民主法制社会，人民成为社会的主人，才有权对政府的施政行为发表意见、提出建议、实行监督。而政府则有责任推动这一进程。
        第一、地方政府在信息公开方面未尽足够义务，未能有效保证人民的知情权。
        社会主义民主政治建设，必须保证人民的民主权利，为此，人民群众的知情权、参与、表达、监督的权利必须在制度和实践中保证。在某种意义上，也可以说，知情权是对保障其它权利的前提条件。知情权包含了很多内容，如：了解有关财务方面的权利；了解有关领导的收入和财产的权利；了解选择和相关任用干部的权利；对有关公共事务管理、审批、决策方面的知情权等等，这些都是人民群众应当具有的知情权的内容。为了保证人民的监督权，我们必须保障他们有效的知情权。目前在我国各级地方政府当中，对于使地方领导脸上有光的方面，他们会不惜代价加以宣传，而对于影响他们仕途进步的阴暗的一面，则会千方百计掩饰，堵塞。譬如，有的地方煤矿发生的工人死伤事件，地方政府官员就会采取不报、少报、瞒报等方式混淆大众的视听。好在目前实行的政府问责制度，有效减少了这一现象。但是现在地方政府工作从总体上讲，离走向公开透明仍然有很大的距离。一项政府决策做出后会向全社会公布，但是决策制定的过程在多数情况下，还是保密的。普通人民对于这个决策制定的法律依据、论证过程、现实影响，对地方前景影响的了解是有限的。
        第二、地方政府未能建立人民利益表达、参与公共决策的通畅渠道。
        现在许多城市一些部门在制定影响市民生活的政策的时候，会召开一些听证会，应该说，这是值得肯定和欢迎的。但是，这种做法还只是局限在很小的范围内，参与群众的代表性也还值得商榷。参与的群众对于最后政策规定的形成能够起多大的作用也值得怀疑。实际上，就目前来讲，我国多数地方政府领导特权思想还比较严重，他们许多人还认识不到自己在建设服务型政府中的职责定位问题，群众的利益表达需要，参与公共决策的渠道还十分狭窄。这里面当然有着许多深层次的原因。远不是一两句话所能说明白的。但是人民参与政府决策的机会和渠道不畅却是一个不争的事实。各级地方政府对此的责任是无法推卸的。
        第三、各种监督各自为政，自成体系，却难以形成有效合力。
        我国的监督机构为数较多，上面提到了六类监督系统。实践证明，重叠建立监管机构，具有体系完整、覆盖面广、并相互监督的功能和优点，但也存在无法实现的监管任务的弊端。有的监督工作多面出击，但是却难以协调。监管的有效性需要各监管机构履行职责，密切合作；监管机构需要能够独立行使其权力。使用这些原则来衡量我国现有的监管机构，还有一定的差距。例如：以纪检监察机关建设的角度来看，当前存在的主要问题是，它难以实现执行监管职能的独立，它的力量和手段不强，而且缺乏足够的权威性。

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        （二）在监督政府方面人民自身存在的问题
        政府官员滥用权力导致腐败，固然与国家反腐败法律、机制、体制不健全有直接关系，但是广大人民也并非没有一点责任。不久前，就有人在博客里写文章称，“腐败是群众宠出来的”。这种说法当然是不对的，但是，如果群众不瞪大眼睛，而是对腐败现象视而不见，那么腐败现象愈演愈烈则是肯定的。
        第一、人民民主法治意识薄弱，维权意识、监督政府的意识不强。在我们社会主义国家。人民是一切权力的主体，是权力监督的主体；各级公职人员是人民公仆，是被监督的对象。然而，由于千百年来，封建等级概念和官本意识封建文化思想的积累仍比较严重；由于，社会主义民主政治的实践时间较短，且道路曲折，我们在过去所采取的民主政治，有一部分群众民主监督的意识不强，少数党员领导干部不愿意被接受监督，这也很大程度上影响了我国的权力监督机制的有效运行。
        第二、人民参政议政能力、监督地方政府的水平有待提高。如今的地方政府已经是一个高度专业化的政府，这是时代发展的必然要求。这的确给人民监督政府带来了相当大的难度，因为各级政府里充满了专家。不过，专家也好，领导也好，他们的存在都是要为老百姓服务的，而不是吓唬人的。普通人民要监督他们，不是要在专业素质上和他们比，但是也不能被有的人所蒙蔽。这就需要不断提高自身素质，提高参政能力，提高监督各级政府工作的水平。
        第三、人民的分散性及其利益的多元化特征，导致他们无法成为团结一致的集体组织，采取合理合法、有序有力的行动和手段监督各级地方政府行为。这是一个带有普遍性的问题。因为政府是个组织，以散兵游勇对抗组织，孰为优劣是显然的。当然，地方政府与人民的矛盾并不具有对抗的性质。这是早在毛泽东主席时代就已经阐明的。政府是人民的政府，必须坚持一切以人民为中心，这一点是毋庸质疑的。理论上讲，政府甚至是不需要监督就应该全心全意为人民服务。但是，实践上却是有很复杂的问题需要解决。正是由于在很大程度上，人民无法完全有效地监督每一个政府官员，才有许许多多的贪污腐败分子走向犯罪。
        三、进一步健全地方政府监督的对策
        什么是政府权力异化和腐败的结构性根源？一些专家认为，它体现在两个不对称性：一是权力不对称，限制和监督公共权力的力量的不对称性；另一种是信息不对称。这是指由于腐败本身的敏感性、隐秘性。从而导致反腐败机构持有的信息不对称。反腐败的根本办法是制度的建设，核心是要解决两个不对称性的问题。为了解决权力不对称性问题，有必要进一步完善我国的权力监督体制和机制，规范的权力运作的环境，强化体制内的监督力量，充分利用信息化手段，建立有效的监督方法，并同时增加外部监督，鼓励市民和新闻媒体应对地方政府、政府部门、领导干部各级的监督的力度。
        （一）建立六大监督机构沟通联动机制
        组织和协调作用，使主要监管机构协调行动，形成监督合力。应以党内条规的形式明确赋予纪律检查机关在监督工作上拥有对检察、审计等其它监督机构的党组织的协调和指挥权，从而保障其组织和协调工作的开展。在纪检监察机关的双重领导体制的基础上，加强垂直领导关系，并逐步过渡到垂直领导，以确保它们不受其他行政机关、社会团体、个人的干涉。独立履行监督权。加强业务指导，完善重大监督事项向上级报告、向社会公告制度。
        （二）提高人民监督意识和监督的积极性
        在1945年7月，毛泽东主席和黄炎培先生曾经有过一段著名的对话，在回答黄炎培先生关于中国共产党如何跳出历史的周期率问题时，毛泽东说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才能不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”七十多年过去了，中国已经走进了新时代，但民主化进程是落后于经济发展的。人民大众的人民主权意识、民主政治意识、政治参与意识、参与水平还有待进一步提高。我们不但需要负责任的政府，我们同样也需要负责任的人民。
        （三）全面推行政务公开
        阳光是最好的防腐剂，让权力的运行走到阳光下，可以最大程度减少腐败现象的发生。如最近几年全国各地普遍推行的干部公开选拔就是很好的举措。特别是，各地推行的行政审批改革制度，纷纷建立行政审批服务中心及政务大厅，把应公开的工作内容、办事程序及其结果用一定的形式、在一定的范围如实地公之于众，扩大了群众的知情权、参与权和监督权。凡是可以取消的行政审批项目都要取消；可以用市场机制来解决的，都推向市场；确需保留的，也应该规范审批程序，减少环节，公开审批程序和结果，接收人民群众的监督。各级政府都要求，凡是需要公开但尚不具备条件的，程序和权力的运作方法必须进行调整，并积极创造公开的条件，把权力的行使随时公开在社会和群众的监督之下。下一步，应通过立法形式，强制推行，明确规定的原则，范围和政务公开的方法，以及由人民对政府信息享有的知情权，从而提高人们对政府的了解，便于监督。
        （四）新闻舆论监督的作用需要更好发挥
        新闻舆论监督对于运行中的权力非常重要。我们已经进入互联网时代，信息封锁已经很难做到，信息的不对称性趋势已经开始渐渐打破。这是一种非常良好的发展态势。可以预见的是，新闻舆论监督将在我国未来的政治生活中起着越来越重要的作用。
        监督各级政府公共权力的运行，预防和惩治腐败是一个系统工程，它需要党和政府、人民和全社会的共同努力，需要在政府和人民之间形成一个互动的良性监督机制，需要充分发动二者的积极性，才能更加有效地堵塞漏洞，防止权力的滥用。
        参考文献：
        1、丹尼斯•缪勒：公共选择理论，中国社会科学出版社，l999年版，第303页
        2、张永强：完善人民参与监督机制，促进反腐败的深入开展，社会科学动态，2014年第7期
        3、武大伟：试论邓小平依法治国思想，理论辅导，2014年第8期
        4、朱维究主编：社会主义市场经济体制下的政府监督机制，中国政法大学出版社，1994年
        5、李超杰、朱颖：完善我国政府监督机制的对策研究，新学术论坛，2014.11
        6、富强：浅议完善政府内部层级监督制度，资料来源：互联网，网址：www.zj0572.org
        7、陈宏彩：国外透明政府的监督机制及其借鉴意义，资料来源：互联网，网址：http：//bm.gduf.edu.cn
        8、黄炎培：八十年来，中国文史出版社，1982年版第148—149页