彭泳斌、黄彩玲、张志勇、李一笑、黄雪茹、邓兆坚
华南农业大学公共管理学院 广东 广州 510642
摘要：随着我国城市化进程加快，旧城改造以空前规模和速度在各地展开，在其中引入公众参与具有重要意义，而如何实现公众有效参与值得探讨。基于参与式发展理论，根据定性资料总结恩宁路二期旧城改造中的“共同缔造委员会”公众参与机制，识别公众参与旧城改造有效性的影响因素。在此基础上通过定量数据得出参与条件、参与过程、参与结果的决定因素分别为参与意愿和政府行为、参与环境、反馈度和满意度，进一步探析公众参与旧城改造有效性的提升路径，以期为各地旧城改造提供科学合理的“恩宁经验”，促进城市经济社会可持续发展。
关键词：参与式发展；旧城改造；公众参与；有效性
基金项目：2019年校级大学生创新训练项目（201910564268）
中图分类号：TU984.11+4 文献标识码：A
1问题的提出
2019年国务院常务会议明确提出，部署推进城镇老旧小区改造。2019年4月，广州市住建局城市更新处发布了重点城市改造微改造项目。自此，广州以片区改造为抓手，计划于2019-2021年全面加快老旧小区微改造项目实施工作，连线连片打造亮点片区，通过空间提质、引资引智等手段催化业态，将老旧小区微改造和城市环境品质提升相融合，以“一区一策”常态化推进人居环境改善工作，建成“老城市新活力”广州示范区，总结形成广州经验。
广州备受关注的恩宁路旧城改造试点始于2007年，2018年恩宁路启动二期改造项目。与此前改造不同的是，恩宁路二期改造强调公众参与，通过设立“共同缔造公众参与委员会”让居民参与到改造中，充分表达意愿和意见，与政府、改造项目组就“改不改、怎么改、谁出钱”等问题平等对话。历史文化街区微改造牵涉多种关系，能否找到政企民三方间利益、开发保护与便利居民间的平衡点是一个难题。而公众的有效参与对于解决上述旧城改造难题尤为重要，是维护公众合法权益的重要保障，还是公众行使权利的重要渠道，更是推动旧城改造顺利实施的必然要求。
本文以参与式发展理论为基础，运用定性和定量相结合的混合研究方法，首先，根据预调研中获取到的一手资料、访谈记录，将恩宁路二期改造中“共同缔造委员会”的基本情况总结为旧城改造的公众参与机制，对公众有效参与的必要性和重要性予以解读；其次，结合前人研究以及恩宁路二期改造的公众参与情况，确定公众参与旧城改造有效性的影响因素，通过问卷调查对公众参与旧城改造有效性的决定因素进行实证检验；最后，探析了公众参与旧城改造有效性的提升路径，为畅通实施旧城改造工作提供行动指南。
2理论基础
参与式发展理论的核心是“参与”与“赋权”，于20世纪70年代末被广泛应用。Cohen和Uphoff[1]将“参与”定义为人们为提高自身生活水平，介入到项目决策、实践、利益分配及评价过程中，并影响项目实践和方向的一种积极主动过程。Robert[2]最早对参与式农村评估做出阐述，它是一种促使当地人与发展工作者一起参与社区项目决策及实施的新方法，由于此方法在促进社区发展的同时提高了农户能力，因此在国际上得以迅速传播，最早较多运用于国际援助的发展项目的参与式管理、实施、监测与评估。
在国内，李小云[3]最早对参与式发展理论进行研究，他认为参与式发展是在影响人民生活的社会发展过程或发展项目的决策过程中发展主体积极全面参与的一种方式，重视当地居民自身具备的知识及自身禀赋，不仅能达成有效率发展，还能使目标群体受益。李小云、叶敬忠[4]在发展、扶贫等项目中率先运用了参与式发展理论、方法及工具。近30年来，参与式发展理论已被应用于我国各方面，特别是在农村领域被运用得越来越多，且取得了传统方法难以达到的效果。目前，参与式发展更强调赋权，李宝刚等[5]为尊重农民的决策与管理权利，对现有的政治参与制度进行了创新。另外在非农村领域，政府、社区的一些项目也开始采用参与式发展方法，如成德宁等[6]针对现有城市治理存在的问题，提出了中国参与式城市治理新模式。孙平[7]为解决社区教育存在的弊端，提出了参与式社区教育新模式，并从居民参与和体制保障两方面分析了新模式运行机制。
虽然目前国内外对于参与式发展的研究较多，但主要集中在农村领域，从城市建设出发探讨公众参与行为的研究仍较欠缺。公众是旧城改造的重要利益相关者，因此如何促进公众参与旧城改造非常重要。本文以参与式发展理论为基础，根据定性资料和定量数据对恩宁路二期改造的公众参与机制及其有效性进行探析，能够拓展公众参与旧城改造研究的理论视角。
3“共同缔造委员会”旧城改造公众参与机制
在永庆坊一期微改造项目实施过程中，由于无依法公示改造方案、征求居民意见，甚至未经规划许可增加建筑高度、层数而遮挡、损坏相邻民居，施工、商业活动影响居民正常生活等引发激烈的社区矛盾，且缺乏一个沟通各方意见诉求，协调各方利益矛盾的平台，使得多户居民频频向媒体投诉，联名向市人大常委会、市政府、市政协和区政府递交建议书，提出“改造方案必须广泛征求业主、街坊、市民、专家学者的意见，规划伊始要公众参与，协商讨论，要组织专家论证。”“改造时政府要设一个总管统调部门，改造中出现的任何问题，街坊们都可找这个部门问责解决，杜绝各部门互相推诿、扯皮、踢皮球。”
恩宁路二期改造项目于2018年7月启动招标。同年9月，根据《荔湾区恩宁路历史建筑保护利用试点工作方案》，恩宁路历史文化街区“共同缔造委员会”成立。该规划设计、建设监管的公众参与委员会新制度模式，是“恩宁路历史建筑保护利用试点项目指挥部”的议事平台，能发挥政府和社会在恩宁路项目改造过程中的沟通和协调作用；同时也是广州首个历史文化街区更新的公众参与组织，主要职能是为保护和更新恩宁路提供公众参与、回应公众诉求、沟通协商各方利益的渠道和平台，由街道办书记，区人大代表和政协委员，专家顾问，社区社工和规划师，居民、商户、业主、媒体代表等成员组成，其中居民代表占数一半。该委员会定时召集公众代表们开会，旨在完善矛盾纠纷调处机制、培育“美好恩宁”社区精神，协调居民、业主及运营方等各利益相关方参与、探索建筑改造和基础设施建设方案，并协同和监督更新改造过程中出现的各种问题和矛盾，居民们不仅根据本地认知提供改造方案上的好素材，还提供关于建设用地和相关规范的建设性意见。
本文在参与式发展理论的指导下，将围绕公众参与旧城改造的有效性这一重要问题，将恩宁路二期改造中“共同缔造委员会”的实际运作情况总结成具有普适性的公众参与机制，探讨公众在恩宁路二期改造期间扮演着怎样的角色、如何参与到旧城改造这一重大公共事务中，政府又在何种程度上赋予公众参与决策的权力等问题，旨在为今后其他地区的旧城改造如何实现有效公众参与提供模式借鉴。（见图1）。
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3.1公众参与的核心是赋权
参与式发展的核心本质和重要途径是赋权，即在发展活动的全过程中对于发言权、决策权、监督权等公民参与权利的再分配。公众在城市建设中扮演着重要角色，充分赋权予公众，引导公众全过程高密度的参与到整个旧城改造过程中，能发挥公众的积极作用。因此，要通过赋权充分听取和放大公众在决策过程中的声音，来实现他们对发展活动的参与。在恩宁路二期改造创新机制中，首先由政府发起“是否改造”的决策，在“平等协商”的基础上对社会弱势群体即公众的参与发展过程进行赋权，赋予改造参与者即公众提出问题、解决问题的决策能力和权利，使其自觉地参与发展。针对恩宁路二期改造中公众参与的赋权问题，居民和人大代表的诉求如下：
①麦女士（恩宁路居民）：“从出世到现在都在这里，最希望社区好住。给一些方案给我们看看才好谈。”
②刘女士（区人大代表）：“之前恩宁地段拆迁的时候，居民不是很了解情况，导致发生很多问题。希望这次宣传发动可以让更多居民了解和参与进来。”
3.2公众参与过程增强意识
由于公众的参与权受到充分尊重，公众会把城市建设当作自己的事，使其在参与过程中自然而然地建立起主人翁意识，激发其对参与发展活动的主动性和对自身知识能力的自信心，培养基层群众参与城市建设的能力，这是实现旧城改造可持续性的根本前提。同时，在参与过程中公众相互学习知识、技能和信息交流，能够加强相互之间的交流与合作、信任与理解。公众在充分掌握相关信息的基础上，根据自身特点和需求，分析自身面临的问题、问题的根源及其影响因素，因此参与式发展的过程能在一定程度上提高其获得感、拥有感、责任感。在恩宁路二期改造创新机制中，多位居民意识到了自己的生活环境如何改造、更新都在很大程度上取决于自己如何建言献策，因此都积极地投身到该参与式发展活动中：
①沈女士（大地新街居民）：“第一次做这样的代表，希望可以做多点事。”
②卢先生（多宝街居民）：“恩宁路改造万众瞩目。委员会把包括我本人在内的多位街坊的积极性、共同参与的意识调动了起来。我们把建议传到指挥部，最终作为他们务实的行动指引。我觉得委员会要通过慢慢改造再吸引更多的居民参与。”
3.3公众直接介入间接改造
我国城市建设需要公众的积极参与已得到全社会的广泛认可，鼓励公众积极参与是推动城市建设顺利进行的重要保障。根据参与式发展的理念，公众参与旧城改造应是一种“通过直接介入实现间接改造的自下而上参与模式”，使公众参与旧城改造规划、决策、实施、检测和评估的全过程，充分听取公众意见，真正让公众行使权利。在恩宁路二期改造创新机制中，公众通过一系列正规机制参与“共同缔造委员会”，直接介入到旧城改造中，并享受可利用的改造资源、获得间接改造机会、参与改造决策、体验改造过程：
①余女士（大地旧街居民）：“以前永庆坊做得不好，现在既然有这次机会就要吸取教训做得比以前更好，多点征求居民意见，改正错误。”
②陈女士（恩宁路居民）：“带动街坊反映意见，如果有不同的意见可以反映给上级。”
③陈先生（大地旧街居民）：“我希望这次的工程能依法依规进行改造，不好像以前那样。”
④吴先生（大地新街居民）：“这次我提的建议就是相关领导本着为人民谋福利的宗旨来，什么共识都可以达成。”
⑤何女士（媒体代表）：“我代表的不是媒体，而是代表所有关心恩宁路改造的利益方，希望能反映大家的意见与建议。包括还没有进这个委员会的市民代表、志愿者、专业人士。”
⑥李女士（社区规划师）：“我会根据我们社区居民的意见或者对未来建设的想法进行整合，反馈到上层的设计里。未来的工作很艰巨，希望我可以成为各位居民意见交换的平台。”
3.4以共同缔造实现参与式发展
通过政府与公众在旧城改造中的“共同缔造”过程，共商改造决策、共担改造风险、共享改造成果，以公众的参与式发展实现旧城改造的整体发展目标。恩宁路二期改造充分考虑了公众这个重要改造参与者，做到了以人为本。为突出公众的重要性，“共同缔造委员会”重在让其管理改造事务、提出改造意见，予以其参与改造的机会，使其得以挖掘潜力、整合成长，最终达到以政府、公众共同改造推动地区整体发展的目标。可见，该机制体现出来的是一个强调尊重差异、平等协商、自下而上、从群众中来到群众中去的参与式发展过程，即在政府的协助下，通过当地公众积极、主动的广泛参与，实现其可持续的、成果共享的、有效益的发展。在恩宁路二期改造创新机制中，企业方也对“共同缔造委员会”发挥的重要作用作出了积极评价：
喻先生（万科企业家）：“一期改造有经验有教训，我们都会去做总结，希望在二期的过程中做得更好。可以看到，二期很多做法比一期好，比如这一次成立共同缔造委员会，来听街坊、媒体、学者的意见，要将这些意见更好综合起来，更好地消化下去，将政府主导的这个事情做得更好。让我们所有的参与方都能接受，尤其是街坊这一块。我在这里表态，对万科来说，会尽心尽力将事情做得更好，以后的日子，拜托街坊可以多提意见，万科希望每一户街坊的房子变得更好一些。”
4旧城改造公众参与有效性的实证分析
4.1指标设置
旧城改造项目的类型和情况决定了公众参与的情况，对于旧城改造中公众参与有效性影响因素的指标体系也应建立此基础上。为更好实现公众参与旧城改造的目的，确保旧城改造结果符合广大公众需求，最大化公众参与带来的价值和正面意义，通过研究公众参与有效性的影响因素来指导和约束旧城改造的展开十分必要。结合恩宁路二期改造的公众参与情况，本文进一步探讨了公众参与旧城改造有效性的影响因素。
首先，本文的因变量为“公众参与有效性”。其次，影响旧城改造公众参与有效性的因素有很多，本文的自变量为“参与条件”、“参与过程”和“参与结果”。“参与条件”主要指参与者针对项目所具备或处于的状况，这是参与有效性的基础[8]；“参与过程”主要指参与者对项目的筹划和执行情况，这很大程度上决定了参与有效性的程度[9]；“参与结果”即参与完成后参与者对于项目的反馈和后期评测，这能对参与有效性进行直观解答[10]。
本文在前人相关学术研究的基础上，结合预调研情况、访谈成果、所搜集的关于恩宁路二期改造公众参与的文本资料，编制了《关于恩宁路二期改造中公众参与有效性的调查问卷》，调查问卷共23题，涉及8个自变量、1个因变量，各变量的测量指标设计如表1所示。
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本文在问卷调查阶段采用滚雪球抽样，首先将了解或参与过恩宁路二期旧城改造项目的公众确定为调查对象，对其实施调查后，再邀请他们提供其他同样了解或参与过该改造项目、特别是属于“共同缔造委员会”成员的样本。团队于2020年1月8日—14日在广州市荔湾区恩宁路范围内开展问卷调查，共发放问卷240份，回收问卷230份，有效问卷为224份，有效率为97.4%。
4.2数据处理
信度检验得到，所有指标的Cronbach’s Alpha值都>0.7，CITC值都>0.5，表明测量量表信度很好，研究数据可靠性和质量很高。效度检验得到，所有变量均达到KMO>0.7，Sig.<0.05，说明问卷具有良好效度，数据适合做因子分析。因子分析共抽取出8个特征值大于1的因子，提取的因子累积方差贡献率均大于75%，表明因子能很好地解释这些指标。
问卷调查对象的基本情况如表2所示，男女比例相对平衡，20-59岁的青年人与中年人占绝大部分；平均学历水平较高，在旧城改造公共决策中较有效地向政府和改造项目组建言献策；以恩宁路当地街道居民为主，能够较好地代表对于旧城改造的公共诉求和意见；而对于应该采用何种旧城改造模式，大多数人倾向于对老旧城区进行历史文化保护性整治和改造。
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4.3研究结果
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回归分析结果显示（表3），所纳入的自变量中除了“知识水平”外，对因变量的作用均有显著性统计学意义（P<0.05）。可见，参与条件、参与过程和参与结果的各因素对公众参与旧城改造的有效性都有着显著的提高作用。
从回归系数B数值可知：（1）在参与条件层面，“参与意愿”、“政府行为”系数值较大，说明政府激发公众介入旧城改造议题的热情，通过加强引导使公众增强民主意识、提高对旧城改造的了解，或是公众本身就对旧城改造持有较高觉悟等等，都能在很大程度上为公众有效参与旧城改造奠定基础；（2）在参与过程层面，“参与环境”系数值较大，说明旧城改造期间政府信息公开、完善配套政策制度、赋权公众等等，都能推动公众积极行使公民权利、围绕“是否改、为何改、怎样改”建言献策，从而更有效地投身进旧城改造项目中；（3）在参与结果层面，“反馈度”、“满意度”系数值较大，说明政府和改造项目组采纳公众意见和建议、根据民意透明地执行项目，或是公众对于改造结果表示认同和满意等等，都能更直观地解答公众参与旧城改造的有效性。可见，上述5个因素对于解决当前旧城改造过程中出现的，如公众参与地位边缘化原子化、过程被动化简单化、结果不尽人意等有效性欠缺的问题具有至关重要的作用。
5公众参与旧城改造有效性的提升路径
党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理中心向基层转移”。恩宁路二期改造项目的“共同缔造委员会”通过搭建社区居民议事平台，加强改造项目组的统筹协调、组织实施作用，带动了公众共同参与历史文化街区的微改造。
如何使公众在参与政府决策的同时提升参与有效性，增进公众与政府之间的信任，从而推进旧城改造顺利实施，是城市建设亟待关注的重要议题。以参与式发展理论为指导，基于上述实证分析得出的公众参与旧城改造有效性的决定性因素，我们围绕“共建共治共享的社会治理格局”，从参与条件、参与过程和参与结果三方面提出了以下推动公众有效参与旧城改造的对策建议。
5.1参与条件共建：增强公众意识与政府建设
在参与条件上，参与意愿、政府行为是公众参与旧城改造有效性的的决定性因素。参与式发展提倡社会管理权力中心的多元性，主张各种公私团体、组织和个人均参与管理过程，否定社会管理及权力运用的自上而下的单一性和单向性。
旧城改造成功与否，离不开公众的认识理解和支持。最大效度实现公众的有效参与，需要各参与公众具有义务和责任意识，充分认识自身在旧城改造中的主体地位，厘清自身权利和义务，明确积极参与是实现自身合法利益、改善自身生活环境的重要途径，进一步增强参与公共决策主动性和自觉性。同时，严格遵守国家规章制度，采取合理合法的参与方式，避免非制度参与导致秩序混乱。
政府也是决定公众有效参与的重要角色，我们不否认政府权力的权威与强制，但同时也应强调政府与社会各种权力的互动性，实现权力与组织间的协商与合作。在承认政府管理的必要性和必然性的同时，也应更强调社会的自主和自治。近年来，随着我国综合国力的快速发展，社会民主制度不断完善，公众参政议政意识不断觉醒，政府职能也需不断深化转变，做到简政放权，进而推动政府从“大包大揽”向协同善治转变，促进政府职能朝创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义发展，并在公共决策中更好地体现民意。政府和公众间需搭建起信息传递的参与式治理平台，在城市更新时，政府应比过往更加充分考虑公众的需求和意愿，使公众获得关于该公共决策的全部信息，及时有效参与决策过程。
5.2参与过程共治：以健全规章制度赋予公众权力
在参与过程中，参与环境是公众参与旧城改造有效性的的决定性因素。一系列行之有效的参与制度，是参与过程实现多主体共同治理的必要保障。从长远利益考虑，公众参与不仅是应付单一城市更新而提出的权宜之计，更是未来旧城改造中的保障公民参与的重要环节。
一方面，在旧城改造过程中，大部分居民因自身状况限制占有较少资源、发声渠道单一，在表达自身利益诉求时沦为弱势群体，不得不使用“弱者的武器”维护自身利益。因此应完善公众参与的保障机制，让公众在旧城改造决策中拥有在建言献策、投票环节等方面的实权，从而实现民主决策。另一方面，需健全行政监督制度，严格规范和监管政府关于城市更新的行政行为及变更程序，防止政府利用职权优势对旧城改造进行暗箱操作，从而保证司法公正。
5.3参与结果共享：推进参与结果和政务信息公开
在参与结果中，反馈度、满意度是公众参与旧城改造有效性的的决定性因素。推进政务公开、扩大公众有序参与已经日益成为我国政府治理和公共决策制定的新趋势。
在分析政务公开与公众参与关系的问题上，政务公开更高的目标是重构转型时期政府与公民关系，重构核心是公众有序参与公共决策。政务公开离不开公众参与，公众参与同样离不开政务公开。公众参与的过程和结果必须公开，否则这一过程本身就有可能成为被操纵的做秀。且公众参与的结果需要有明确的、可操作的回应机制，否则公众参与将流于形式，并挫伤公众对政府的信任。在现实中政府对政务公开还存在不愿公开、不敢公开、不会公开和选择性公开等问题，对公众参与还存在假参与、象征性参与和操纵性参与等现象。
因此，应通过政务公开与公众参与的有机结合，避免公众参与成为“走过场”、公众“被代表”，增强公民对政府的信任和对决策的认可。首先，政府在反馈过程中应善于运用现代信息等灵活多样的手段，确保反馈迅速有效。其次，面对新的公共事务管理格局，政府必须谋求多元化、开放式合作的新治理模式全面实行政务公开，扩大公众有序参与。最后，相关纪检监察部门要主动及时介入公众参与的全过程，对参与过程中政府的行为进行监管，在公众参与结束后及时将监管结果向社会反馈。
参考文献
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