张鉴宇 钱锋
武进规划勘测设计院 江苏常州市 213000
摘要：城市控制性详细规划作为规划行政许可、实施规划管理的法定依据，对城市规划实施和规划管理依法行政具有深远意义，但在现实工作中，受规划思路转变、政策转向、现实需求与规划不符等各种因素影响，控规修改渐趋常态化，规划的权威性和严肃性受到挑战。本文以常州市武进区2013-2017年控规修改情况为例，探讨控制性详细规划修改常态化的深层次原因，反思控规编制、审批、修改过程中出现的问题。
1.引言
控制性详细规划（以下简称控规）是城市、乡镇人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的法定规划。在城市规划体系中，控规承接城市总体规划和分区规划，引导修建性详细规划的编制，是城市规划管理的科学依据和城市建设的有限指导。同时，控规有其自身的法律效力及其相应的规划法规，以保障规划管理的权威性。
然而，在城市规划过程中，控规的修改是无法回避的。一方面，城市发展理念与时俱进，规划思路也随着时代更迭不断调整，控规必须紧跟时代步伐，呼应政策背景；另一方面，城市快速发展带来的人口剧增、旧城改造拆迁安置、企业破产补偿等现实问题也不断对控规提出新的要求。尽管《城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等规定明确了控规修改的具体要求和操作程序，规划的频繁修改依然对城市建设管理造成了很大影响。当控规修改呈现常态化趋势，必将严重损害其法定控规的权威性、严肃性。
本文将以常州市武进区中心城区[常州市武进区中心城区：按照《常州市城市总体规划（2011-2020）》确定的武进区中心城区范围，不含武进区外围乡镇地区。]2013-2017年控规修改中存在的问题为例，探讨控规编制、实施与管理过程中存在的问题并分析成因，对武进区以及其他市县区域未来的控规管理和编制工作给予意见与建议，以促进控规的有效实施。
2.现状
常州市从2007年年底开始，全面部署开展《主城区控制性详细规划全覆盖》工作，2013年，武进分局全面铺开控规全覆盖工作，自2013年11月22日武进区控规批准以来，至2017年底的4年间，武进区共对108个项目进行了控规调整，其中，新编控规2个，修改控规103个，深化控规3个，总用地面积133.75平方公里。
从各项用地和控制指标调整数据来看，用地范围调整数量最多，用地性质调整数量次之，容积率和配套设施调整的比例最小。经过2013年-2017年多次控规调整，工业用地（M）、绿地与广场用地（G）、综合混合用地建设量[ 综合混合用地：土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。]有所减少，其他用地建设量均有增加。2017年控规总建设用地量相较2013年控规总建设用地量有所减少，主要根据总规对发展备用地的要求作出相应调整，减少的建设用地量等量置换为2013-2017年增加的发展备用地量。
同时，控规四线——红线、绿线、蓝线、黄线也随地块调整同步调整。其中以道路红线调整为最，主要内容为道路线形线位调整：落实已建道路线形、规划道路施工图设计与完善编制单元边界路网；绿线调整则以调整绿地规模和位置为主，通过控规调整，城区绿线总量呈负增长；蓝线调整原因主要为结合用地布局和区域防洪需求，以及落实河道实施规划；黄线调整中增加设施布点、规模和用地面积比例最高。
.png)
根据控规调整的情况来看，武进区的控规修改已经呈现明显的“常态化”趋势。
3.问题反思
武进区控规的频繁修改已经严重影响城市规划实施和规划管理，来自市场、政策与现实情况的需求是导致控规调整的主要因素，但同时，控规编制与管理工作中的漏洞也不可忽视。
3.1控规管理层面
武进区在控规管理方面已经形成成熟的管理体系，程序规范细化，管理脉络清晰，控规的变更修改程序也能更精细化管理，变更申请、审查、论证阶段更趋严谨，公示程序逐步完善。但实际操作中仍有进一步优化管理程序的余地，如控规管理中的审查执行力度因人而异，疏漏仍然存在；管控内容与建设需求矛盾，难以顺应不断变化的市场开发建设需求，难以前瞻地方重大项目，也无法匹配国家不断提高的公共服务设施建设标准；公众参与机制不完善等方面都亟待优化。
.png)
3.2控规编制层面
目前武进区控规的编制、审查与变更都严格参照《城乡规划法》、《江苏省城市规划管理技术规定》执行，结合实际开发需求，落实上位规划。
但从控规修改的整体情况来看，由于系统规划及整体策划不足，导致发展思路不明确。控规修改局限在编制单元或地块，缺乏系统整体层面的控制要求，如用地结构、特色空间、三大设施六线的整体梳理等，对市、片区级等较大层面设施的统筹也相对薄弱。
此外，部门间的资料及标准缺乏统筹，相关要求难以在控规中落实，如缺乏国土空间规划指导，土规、用地权属等基础资料尚存在部门壁垒，难以互通，土地管理部门与规划部门在容积率及绿地率的控制要求仍未统一等。
控规编制未能延续上位规划要求也是重大问题。作为指导武进区控规编制的常州市总体规划，在控规编制过程中尚有未能刚性传承的部分，经对比研究，武进区现行控规与常州市总体规划在功能定位基本相符，规划人口超出，用地结构部分存在差异，用地规模略有突破，强制性内容大部分予以落实，存在少量矛盾。而其他专项规划的落实情况则更为一般。截止至2017年底，常州市几武进区批准专项规划共计33项，其中《常州市城市紫线规划》、《常州市城市蓝线规划（2016版）》、《常州市区控规编制及管理单元划分规划》等规划落实情况较好，基本能按专项规划要求落实，极个别无法落实的情况也应现实建设需求给出相应协调措施；而《常州市城市公共交通规划》、《常州市殡葬设施布局规划修编（2016-2030）》《常州市养老设施空间布局规划（2016-2020）》等规划落实情况却不如人意，原因多为专项规划内容与现状不符、实际建设过程存在现实需求的阻力等，导致无法完全按照专项规划的要求落实项目建设要求。
4.优化建议
为避免控规陷入缺乏科学性合理性而无法指导实际建设，屡次修改失去公信力，最终沦为一纸空文的境地，在下一阶段的控规编制与管理过程中，规划部门应重点关注控规的法定性、传承性、实用性、科学性与适应性，要全局加强引领、局部细化要求，部门加强衔接、专项跟进追踪，加大人力精力按时确保质量，完善表达方式、刚弹精准控制，制作一张可供“干到底”的蓝图。
对此，笔者提出如下建议：
（1）、规划制度、完善管理，强化法规的法定性。进一步研究控规深化程序和内容，形成一套规范、精细、公开的控规编制、调整和管理制度；规范成果表达，健全规划审查与验收制度；完善信息平台，维护控规数据库冬动态更新；构建“全市——行政区——分区（镇）——编制单元”多层次的评估体系，构建不同时间阶段（年度、近期、远期）的评估机制，推行不同时段多层次评估；开展实质性公众参与，充分发挥区政府和其他职能部门的作用，推进全过程阳光管理规划。
（2）、承上启下、统筹协调，增强控规的延续性。落实总体规划强制性内容，形成理念传承，形成行动指导；把握改革契机，根据上轮矛盾和实际情况提出最新国土空间规划修改需求；适时启动专项修编，协调部门空间需求；深化专题研究，明确总体控制要求；将城市设计成果转化为具体控制要求，引导城市开发，塑造城市风貌。
（3）、分区分级、分类引导，加强控规的实用性。对重点地区（特殊地区）、一般地区、发展预留区采用不同深度的管控要求，重点地区突出重点管控；强调系统控制与规模分解，明晰不同层级设施配置具体内容和要求；针对上位规划尚未落实地区、吻合度较高的成熟地区、吻合度较低的存量地区采取分类引导，提出不同优化方式。
（4）、深入研究、增强弹性，彰显控规的科学性。深入研究用地策划方法，适应市场经济需求；进一步研究“实线控制”、“虚线控制”和“图标控制”的管控内容及要求，多种方式灵活控制；研究用地的兼容控制应用场合和相关要求，以及时应对开发的不确定性；深化对现状及已出让地块的弹性控制要求，适应后续建设管理需求；统筹考虑控规近远期建设的需求，重点研究“二转三”地区等。
（5）、关注重点，逐步修编，提高控规的适应性。根据最新的政策标准，进一步明确公共服务设施、容积率、绿地率等落实细则；细化控制要素，体现最新规划理念；逐步开展控规修编，推进重点项目实施。
参考文献
[1]于思杨.浅谈控制性详细规划的编制与修改.中国房地产业，2016，（14）
[2]田红方.关于必须提高控规的科学性和严肃性.城乡建设理论研究，2015，（19）
个人简介：
张鉴宇，1994年5月，女，汉，江苏省常州市人，本科学历，助理规划师，研究方向：城市规划与设计。
钱锋，1987年3月，男，汉，江苏省常州市人，本科学历，高级城市规划师，研究方向：城市规划与设计。