项川
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摘要：本文以都江堰为例，主要针对都江堰城市的现有安全风险开展调研和理论研究，对“十四五”时期都江堰市城市运行中可能存在的风险进行预判和分析，从而提高城市综合治理水平，更好地发挥城市的利好功能，保障人民幸福生活和社会有序发展，对全面建成小康社会、加快实现社会主义现代化具有重大意义。
关键词：城市；风险；防控；
本文先介绍风险社会、多中心治理及利益相关者等相关理论，为研究城市安全风险防控奠定了理论基础；其次，通过梳理都江堰市城市安全风险的特征，结合相关理论研究，搭建了城市安全风险的生发机理分析框架[1]，并通过城市安全风险事故的分析和解读，并通过类比和列举大理市、舟山市普陀区、三亚市三个旅游城市安全发展的先进做法，从而形成 “十四五”时期都江堰市城市安全风险治理分析框架，同时结合都江堰市旅游城市安全发展的现实情况，归纳出都江堰市城市安全风险治理中存在的问题，并进行深入剖析问题存在的原因，最后提出都江堰市“十四五”时期城市安全发展的对策措施和项目建设建议，为都江堰市人民政府后续制定“十四五”时期城市安全整体规划提供有益的参考。
1 “十三五”时期都江堰市城市安全风险防控的困境
1. 1医乏的风险意识，缺失的应对能力
作为“十四五”时期都江堰市城市安全风险防控的主导者——政府，在城市安全领域内存在严重的思想落伍，政府相关部门及部分工作人员习惯于“头痛医头脚痛医脚”的事件导向型的工作思维，未能转变为公共安全风险治理的全局意识。政府工作报告是对一年内政府工作内容的回顾，是对年度工作重点的汇报和新年度工作计划的阐明，从政府工作报告中可以清晰地发现政府年度的工作侧重点。
这种事件导向型的政府工作思维聚焦于事故应急管理，遵循事故发生——事故调查——责任认定的处理思维，当然应该肯定应急管理在过去也取得了一定的成效，但是面向安全形势日益严峻的风险社会，这种瞎子摸象的工作思路缺乏全过程防治的风险管控意识，无法从根源上消减风险，只能造成高额管理支出低效治理水平的结果。
1. 2混乱的风险沟通，失控的网络舆情
风险沟通是指个人、团体和组织彼此交流信息和观点的互动过程。这一过程一方面直接传递与风险有关的信息，另一方面包含国家或机构中发布风险管理的法规和措施、对风险事件的反应等[2]。圆本项目在此讨论的关于风险沟通的问题涵盖“十四五”时期都江堰市城市安全风险防控中的各个阶段。
在公共安全事件发生之前，也就是风险的孕险阶段和成险阶段，政府部门与其他社会主体相比，应该具备更敏锐的风险识别能力，在发现风险出现后，应该采取及时的应对举措，上海外滩踩踏事故中如果黄浦区旅游局能够在发生活动地点变更后第一时间通过插播通知、通稿，借助微博或者微信公众号及时告知市民和游客，相信这起踩踏事故很可能消解于无形。
1. 3象征的社会参与，消极的参政态度
传统的城市安全治理中政府在管理进程中扮演唯一的主导角色，政府依靠自身的公权力及其他资源对城市安全进行管控，但是上文也己经论述，城市安全风险的特点——连续性再生产、跨界传播和差异化认知在这个飞速发展的时代中被不断放大，仅仅凭借政府的力量很难应对层出不穷的城市安全风险。复杂的致灾因子，动态多变的城市环境，跨界的事故影响都给政府处置公共安全事件带来了极大的困难。必须承认全能型政府是不存在的，在“十四五”时期都江堰市城市安全风险防控中政府的作用是重要但有限的。长期以来，二元社会的政治形态影响了社会公众的思维方式，社会公众将政府默认为城市安全风险的唯一责任主体，非政府组织在国内政治环境中也缺乏强有力的组织和经营能力，政府“一把抓”的常态严重干扰了公众和社会组织参与城市安全风险治理的积极性。
1. 4局限的基础建设，突出的科技短板
在讨论政府及其他利益相关者的城市安全风险治理能力时，除了要将意识摆在首位，制度放在中间，更要明确方法和手段是十分重要的实施媒介。随着大数据的时代浪潮，越来越多的高科技设施进驻城市中心，但是目前情况下仍然存在这城市安全风险治理中专业程度不高，先进的科学技术并未在治理过程中作为“杀伤性武器”出现[3]，这可能与我国长期以来的“重应对、轻预防、重权力、轻技术”的传统思维有关。上海踩踏事故中一个细节应该被关注，事发当晚上海市公安局通过视频监控己经发现人流量的异常增多的情况，这一关键信息安保第一负责主体——黄浦区公安局却并未发觉，是视频监控的权限问题还是区公安局对于监控视频的研判失误现在己不得而知，但是由于这一关键信息通过上级部门的行政命令的下达才发现问题，属地管辖部门未能充分利用好科技手段，耽误了宝贵的消灭致灾因子的黄金时间。
2 “十四五”时期都江堰市城市安全风险治理的对策
2. 1提高风险战略意识，强化应对水平
具体来说，对于城市安全风险治理技能的培训应该从三方面进行发力:首先，政府部门要打造一支具备专业知识能力的风险治理人才梯队，技术型人才和管理型人才并重，对风险的全阶段发展要有清晰明确的认知，对于政府部门不同阶段的工作任务有有高效完成的执行力，宝贵的人力资源是开展一切活动的基本保障。拥有专业的风险治理团队，才能更好地开展教育培训工作，才能对风险识别有精准的判断，才能在风险事件发生时作出正确的决策，才能在风险事件发生后有合理妥善的引导，最大可能地消解风险、降低损失。
其次，要对在公共安全事件中最弱势的群体——社会公众加强风险应对技能培训，最基础的问题是需要政府部门根据公众最紧迫的安全需求有计划有组织地制定风险救援训练和防灾演习工作，力图借助全方位的宣传和情境模拟来大幅度提升民众的自救和应急能力，在遭遇重大城市安全事件时得以自保就是对风险治理最大的贡献。同时，公众对于生活中常态化的风险识别和应对技能要加以强化，特别部分群众的心理防线脆弱，应该在心理承受能力方面多做功课，帮助群众建设城市安全心理堡垒，尽可能规避常见的焦虑和恐慌心理，力保公众在城市安全事件中即便未能主动承担更多责任但一定要做到冷静自持，不盲目从众、不听信谣言，避免风险的再生产。
最后是鼓励基层社区组织、社会组织通过多种形式在公共安全的信息宣传以及公众预防、避险、自救、互救的技能教育培训方面，同政府部门开展的工作行成合力，补充和辅助政府理所不能及的基层网络。特别是社区组织应该在这一方面发挥关键作用。因为城市人口众多，政府对于基层的管理相对比较困难，将城市系统分解为更小型的网格型组织，利用基层社区开展工作会大大降低政府的工作难度。因为社区组织是城市行政系统最基层的组织，政府部门对于普通民众可能是相对遥远陌生的词语，远不如社区内的居委会阿姨显得亲近可信，通过社区组织开展类似活动可能会取得比正式官方的宣贯渠道更令人满意的效果。同时，当公众在遭遇公共安全事故时，社区内成员扮演的是“第一时间救援团队”的作用，如果社区内的风险防治水平较高也是保障公众安全的重要防线。更重要的是，可靠有效的社区成员在风险事件中带来的理性、有序的行动规范，帮助慌乱中的公众尽快冷静下来，避免由于过分焦虑而丧失行动理性造成新的致灾因子。
2. 2消除信息孤岛，把稳舆论方向
首先是无论城市安全风险生发的哪个阶段，政府部门应该端正态度，明确出发点，为公众提供权威信息、帮助公众了解真实情况是政府部门的义务，尽可能地最大程度上保障公众的知情权，同时兼顾人文关怀，这样能够有效地避免风险的连续生产，特别是由于谣言、舆论等等问题导致的风险放大。在风险的不同阶段，要准确把握社会需求，回应公众期望，并作出及时有效的判断和措施。针对此类问题，必须充分发挥政府官方渠道的作用。在管理学中经常讨论到非正式沟通的概念，非正式沟通之所以能够飞速传播的重要原因是公众对于信息的渴求，特别是在面对城市安全风险事件时，公众基于自身安危的考虑对于信息的渴求会呈几何式放大，当正式沟通渠道不畅，无法满足公众的信息诉求时，谣言开始甚嚣尘上。因此，为了避免这种情况出现，政府部门应该开诚布公，正本清源，尽可能地消灭小道消息滋生的温床。政府官方渠道在发布信息时要把握及时性、全面性、透明性的基本原则，迅速发布真相，既能保障公众的知情权又能消灭谣言滋生的土壤。而且政府的新闻发言人制度要进一步完善，提高新闻发言人的水平，这对于树立良好的政府形象大有裨益。在事故状态下，在社会对于事件的极度渴求情况下，可信可亲的优秀政府发言人在带来权威信息的同时也为迷茫‘慌乱的民众注入镇定剂，为后续的事件处理和舆情把控奠定了良好的基础。其次，对于非官方渠道的其他媒体，政府部门要规范监管，特别是相关的法律法规仍比较缺乏，完善风险事故新闻管理法案迫在眉睫。当然，媒体也要对自身在城市安全风险治理中的表现提出高要求，最根本的一点，大众传媒作为社会喉舌，应该摆正自身位置，以维护良好社会环境、追求公平正义、传承和弘扬优秀文化为己任，拒绝“标题党”式的哗众取宠，协助消除不实言论造成的公众焦虑，与政府部门一起在应对风险事件的舆情问题上形成合力。
最后，随着互联网+时代的到来，政府部门应该以开放积极的心态迎接新时代，基于新媒体平台拓宽信息发布渠道，特别是随着微信、微博的影响力不断提高，政府部门把握机会借助这些平台采用新方式与公众展开互动，一方面自媒体的便捷性能够随时随地地帮助公众了解风险情况，回应社会关切，另一方面政府对新媒体的应用有助于拉近政府与公众的距离，新闻发布会固然重要，但微信公众号更深入人心，而且自媒体平台在交互性上的优势要大大优于传统媒介，互动、开放式的信息交流过程能够弥补传统的以政府和媒体为中心的单向发布信息模式的短板，能够更好地帮助公众建立客观的风险认知和行为模式，提高公众的参与度和信任感。
2. 3完善多元治理，走向协同合作
在传统的城市安全风险治理过程中，各级政府是资源和舆论管控的掌舵者，盲目孤立的掌舵者在缺乏协同者时难免会对造成不自知的资源浪费，并且一直以来政府也不愿打破这种一元管理的格局，所以公众和社会组织在缺乏官方参与渠道和沟通合作制度的情况下，很难打破自身的栓桔参与到风险治理的过程中去，建立基于沟通合作基础上的协同风险治理机制更无从谈起。所以，“十四五”时期都江堰市城市安全风险防控非常关键的一步是政府率先打破与公众和社会组织间的权力壁垒，将社会组织、企业、公众纳入到风险治理体系中来，必须要落实的是为其他的利益相关者创造有保障的参与渠道和信息共享平台。城市作为资源高度富集区域，在专家学者、社会组织的数量和质量方面优势突出，因此完善协同治理模式在城市具有十分坚实的基础和可操作性。
而公众作为最广泛的风险过程参与者和公共安全的得利方，在风险治理的过程中扮演至关重要的角色。社会公众由于庞大的基数在风险识别方面具备其他利益相关者难以媲美的天然优势，让每一位市民练就识别风险的“火眼金睛”，会大大缓解政府在风险识别过程的压力，同时赋予公众良好的责任感和参与度，对于构建协同治理的和谐局面十分有利。“朝阳群众”是将公众引入风险治理过程中的正面典型，现在在苹果系统的应用商店中，我们可以下载“朝阳群众HD"这款软件，这正是为了更好的帮助“朝阳群众”向警方传递线索、举报问题而开发的。“当承担成为一种习惯，一种生活方式时，你的人格和智慧也会因此变得更加完美。”这是APP中对于这款软件的推广语，发人深省。不仅如此，北京市公安局还制定了《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》，将举报功劳分为三级，奖金也逐级递加，一级线索的奖励不低于40000元。毫无疑问这是社会参与的重大创新，也为我们在城市安全风险治理方面提供了一种可借鉴经验[8]。
2. 4加强资源统筹，提高治理队伍水平
首先必须建立城市安全风险责任清单，明确各层级政府各部门责任主体。尽管现当代的法治理念不断提升，执法必严更是新时代社会主义法制建设的关键环节，但考虑到城市系统的复杂性，风险的多样性和隐蔽性，各分管部门责权不清、问责不严的问题仍就困扰着城市安全风险治理。专门的应急管理部门加上各职能分管部门应该明细各部门责任，特别是涉及到专项风险的工作界面，更应该划分清楚责任界限，在界限清晰的基础上展开合作。
其次必须完善风险的追踪问责机制，特别是加强对行政分管部门的责任人的问责。在日常工作中，将常规性的风险治理和紧急事件应对纳入相关部门考评体系中，通过量化的指标体现年度工作内容并与提拔晋升直接挂钩。而在非常规性事件处理中，通过评估追踪风险演变全过程中行政部门中的行为，对失职问题进行严肃处理，特别是由于枉顾公众需求、缺乏应急指挥能力造成的“拍脑门”式的决策失误必须严惩不贷。
对于在风险治理过程中的考评与问责，必须明确的原则是:问责制度和绩效考核是一种手段而绝非目的，真正的目标是通过以问责促进尽责，以考评提高绩效，最终实现消解风险和提高城市安全水平的最终目标。
2. 5补平基础短板，拥抱智慧城市
对于城市系统的建设而言，必须从取长补短的角度出发，首先要解决制约城市发展的突出短板问题，只有基础打牢扎稳才能实现更进一步的整体水平提升。
对于风险治理在很大程度上依赖于资金投入的力度，要将公共资金用到最紧迫最急需的缺口上，提高公共资金的使用效率。而公共安全支出产生的效益是滞后性和非确定性的，这就使得政府在实践中往往忽视了对一些公共设施的支持。而尽管城市在城市安全方面的财政支出方面己经具有较大的体量，并且一直呈现出缓慢增长的趋势，但是从事件爆发数量来看己有的公共安全支出与满足城市规模的需求仍有较大距离。上海作为中国最发达的城市之一仍然存在着严重的城市基础设施短板，更不用说其他中小型城市的真实情况。政府在基础设施方面投入效率低，精准有效性有待商榷，所以导致城市存在诸多的安全负债，这己经成为制约城市安全风险治理的短板，在很大程度上限制了城市系统环境对风险的小姐李。因为城市系统环境很大一部分是由城市的基础设施构成的，包括基础的交通设施、通讯能力和与居民生活息息相关的用水用电等等，这些都是城市的生命线，连接起城市运作的基本脉络。如果城市公共基础设施落后于城市发展水平，就直接影响了城市系统的外部环境，恶劣的城市环境会给城市安全风险治理带来十分突出的发展瓶颈。
3 结语
自2003年SARS爆发后，理论层面上对于城市共安全管理的研究与日俱增，实践层面上我国对于城市安全相关的制度体系持续完善。然而，城市由于集聚的人口和庞大的资源体系使得风险的形式更为多变，危害极易放大，一旦爆发就会造成不可挽回的重大损失，所以城市安全风险治理的工作仍面临巨大挑战。因此我们认为高效的城市安全风险防控势在必行，通过营造稳健的城市的外部环境、管控利益相关者层面的致灾因子、提高城市系统承载力三个层面进一步“十四五”时期都江堰市城市安全风险防控，这对于城市的健康发展、社会的稳定进步具有十分重大的意义，通过性价比更高的风险治理降低公共安全事故的爆发率、提高公众安全感，这对构建社会主义和谐社会具有重大意义。
由于学术水平和研究能力有限，在都江堰市城市安全风险防控的构思上可能仍不够全面和深入，存在诸多问题和不足，需随着都江堰市城市安全风险治理实践的不断推进而逐渐改进，我们也会不遗余力地在今后的学习和工作中继续对这一研究问题给予关注和完善。
参考文献：
[1]居安思危 共享互通多元共治[N].上海市政协人口资源环境建设委员会. 联合时报. 2017-12-26 (006)
[2]加快建立现代城市风险管理体系的建议[N].张俊芳.人民政协报.2018-05-12 (007)
[3]巨灾保险：城市风险管理新的“稳定器”[N].邓雄鹰.证券时报.2018-05-31 (A04)
[4]聚焦特点特征掌控城市风险管理[N].孙建平.联合时报. 2018-12-04 (007)
[5]构建更高效的城市风险管理体系[N].孙建平.联合时报. 2016-12-06 (003)