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监察体制改革背景下完善我国监督体系的思考

发表时间：2020/11/24 来源：《基层建设》2020年第22期作者：任振宇

[导读] 摘要：监察体制改革的主要任务就是整合监督力量，建立监督联动机制，完善我国的监督体系。

        四川省社会科学院四川成都 610071
        摘要：监察体制改革的主要任务就是整合监督力量，建立监督联动机制，完善我国的监督体系。监察体制改革之前，我国形成了由党内监督、群众监督、舆论监督等监督力量组成的权力监督体系。但由于各种监督力量没有形成合力，监督力量因为分散而缺乏权威性和统一性。监察体制改革就是通过对监督力量进行整合，从而形成集中、权威的监督体系，完善我国的监督体系。
        关键词：监察体制；改革；监督体系
        监察体制改革从一开始就强调通过整合完善我国的监督体系，这既是新形势下反腐倡廉建设理论的创新和发展，也体现出加强多种监督形式的合作，形成监督合力是实现权力监督的重要途径。监督合力的形成要求建立联动机制，以增强监督整体功能，突破监督实效提升的瓶颈。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会的讲话就强调指出：“要把党内监督同国家监察、群众督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”2016年 11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》；同年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。经过一年的试点，2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，标志我国在反腐倡廉建设上迈出新的一步。在监察体制改革中，如何形成权威有效监督联动机制？下文将从四个方面进行论述：
        一、加强监察委员的核心作用
        监察委员会的建立是完善监督体系的核心。在2016年颁布实施的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中强调指出：“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”，“监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。上述论断看出，监察体制改革改变了监督权的配置模式。监察委员会通过整合、协调以往不能或难以合并的监督力量，拥有独立行使监督权，真正形成权威有效的监督体系。这需要在监察委员会的机构设置中设立协调体制机制，规范工作流程，从而让各种监督力量有动力、有渠道与监察委员会相互联系，发挥监督功能。
        二、加强群众监督
        群众监督作为外部监督，是完善监督体系的重要基础。群众监督是建立在宪法和法律赋予公民的监督权基础之上的，是社会主义国家权力的显著特征和重要属性。目前，我国在群众监督意识、政府信息公开性、群众监督法律法规的完善、群众所反映问题的处理等方面，存在一些制约群众监督的因素。加强群众监督，要从强化群众监督意识，完善政务公开制度，加大对群众监督所反映问题的处理力度三方面入手。
        要加强群众监督的有效性，培养群众的监督意识是前提。强化群众监督意识有两层含义，既包括强化群众作为监督者积极参与监督的意识，也包括被监督者接受群众监督的意识。一方面，要针对一些群众不敢监督的现实，加强对其进行民主和法制教育，提高民众的参与意识，维权意识，明白监督权是公民享有的政治权利，是受法律保护的。从而有利于帮助民众克服在监督中存在的畏惧心理、依附心理，增强监督的积极性和责任感。另一方面，加强对公务人员尤其是党员干部的权力观教育，明白手中的权力是有约束的，运行权力是为了更好地为民众服务，而不是为己谋私利的工具。通过教育，充分认识到群众监督的作用和意义，变被动接受群众监督为主动接受群众监督，积极为群众提供参与监督、敢于监督的有利条件，支持和引导群众正确行使监督权。
        群众的知情权得以保障才能有效展开群众监督，对监督信息的获取是监督活动的起点，要做到这点，政务公开是关键。政务公开为群众提供知政、参政、议政的机会，方便群众对国家机关和公务人员的监督，实现权力的公开、透明运行，确保权力在阳光下运行，能有效预防、减少和惩治腐败。政务公开可以通过政务公开栏、政务信息专刊、政务发布会等载体对民众进行公开，公开内容主要包含两个层面，一是依法主动公开。这类公开的内容主要是指，除涉及党和国家安全、商业秘密、个人隐私等的少数信息外，政府的法律、规章、命令、政策以及各级党政机关能够公开的办事原则、内容、程序、结果等，都应该按照法定的程序向社会公开。二是依公民申请公开。依公民申请公开的内容也是不能涉及党和国家的秘密。民众向政府或机关申请公开的内容主要是按照国家法律、法规和有关政策的规定，对运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项。如政府的办事依据、过程和结果以及相关举报的查处情况等。通过政务公开，群众能够准确、及时掌握被监督者的信息，确保监督信息的质量和数量，群众监督的质量和效果才能得以保障。
        群众监督具有人民性、广泛性和政治性，是人民群众对权力自下而上的监督，但其监督不具有强制性，没有直接的强制力。因此，要充分落实群众监督，还需要借助相关国家职能机关的强制力执行，如检察机关、审判机关等。而且，群众监督通常是针对身边的腐败行为和违法违纪行为，只有相关部门对群众举报的问题及时、准确地予以查办，并将结果及时反馈给举报人，对于不属于举报受理范围的要先接受，然后移交给相关部门并督促其妥善处理，做到群众举报“事事有落实、件件有回复”，真正解决群众所反映的廉政问题，发挥群众监督的作用。
        三、完善党内监督
        党内监督作为内部监督机制，是完善监督体系的关键。党内监督更能够及时发现问题、解决问题。党的十八大以来，特别是在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记着眼于新时期党的建设大局，围绕“为什么加强党内监督、怎样强化党内监督”这个主题，进行了系统而深刻的阐述。2016年十八届六中全会议审议通过了修订后的《中国共产党党内监督条例》是将党的十八大以来的新实践新经验以党内法规的形式予以固化这对于全面从严治党、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，具有重大意义。
        习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上讲话时说：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。我们要总结经验教训，创新管理制度，切实强化党内监督这是新时期强化党内监督的重要论述。打铁还需自身硬，强化党内监督有利于解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。

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        坚持民主集中制是强化党内监督的指导思想。这也是十八届六中全会通过的新修订《条例》所坚持的原则。强化党内监督的目的是为了更地建设党，保持党的团结一致。民主集中制正是激发党的创造力、保持党的团结统一的根本保证。习近平总书记在中央纪委三次全会上强调指出，“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的政党，我们党以民主集中制为根本组织制度和领导制度，组织严密是党的光荣传统和独特优势。严肃党内生活，最根本的是认真执行民主集中制，着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题。”他在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时强调指出，“要坚持按照民主集中制原则处理党内组织和组织、组织和个人、同志和同志、集体领导和个人分工负责等重要关系，发扬党内民主、增进党内和谐，实行正确集中、维护党的团结统一。”坚持、完善、落实民主集中制。坚持集体领导和个人分工相结合，任何情况下都不允许以任何理由违反。各级党委（党组）必须坚持集体领导制度，坚持科学民主依法决策。重大问题要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论、按少数服从多数作出决定，不允许用其他形式取代党委及其常委会的领导。坚决反对和防止独断专行或各自为政，坚决反对和防止议而不决、决而不行、行而不实。党委（党组）主要负责同志要敢于担责、善于集中，充分发扬民主，严格按程序决策、按规矩办事，注意听取不同意见，不能搞一言堂甚至家长制。领导班子成员要增强全局观念和责任意识，在研究工作时充分发表意见，决策形成后一抓到底，不得违背集体决定自作主张、自行其是，要坚持讲原则、讲规矩，共同维护坚持党性原则基础上的团结。通过党内监督建设党、完善党，和党中央保持高度一致不是空洞的口号，而是重大的政治原则，同党中央保持高度一致必须是全面的，在思想上政治上行动上全方位向党中央看齐。这也是实施党内监督的重要指导思想和原则。
        建章立制是实现党内监督的制度保障。法规制度带有根本性、全
        局性、稳定性、长期性。习近平总书记在中央纪委五次全会指出，“依规治党，就要进一步完善党内监督制度，尤其要完善全党一体遵循的准则。”要遏制腐败现象滋生蔓延的势头，也倒逼我们加强反腐倡廉法规制度建设。“要坚持宏观思考、总体规划，要系统完备、衔接配套”，要责任明确，奖惩严明”，这是习近平总书记对监督体系顶层设计的提出的三要原则。同时，他还提出“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。”制度具有法律性和权威性，使人人在制度前平等，执行制度没有例外，因此，建章立制保障了监督的有效性。
        四、健全媒体监督
        媒体监督作为外部监督，是完善监督体系的重要手段。媒体监督是在全社会借助媒体信息技术并与制度反腐相结合共同对党和国家机关及其工作人员的执政行为和权力运行进行监督和约束，最终达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种新反腐方式。媒体监督具有“传播快，范围大”的特点，其监督的震撼力和警示作用是其他监督形式不可替代的。媒体监督打破我国传统的反腐体制格局，丰富了反腐的途径和手段，对多渠道开展反腐倡廉建设和激发公民参政方面起到了积极作用。但针对其在实践过程中逐渐暴露出一系列问题，也有必要探索和建立完善的媒体反腐监督机制，使其最大限度地发挥出在反腐倡廉中的“正能量”作用。
        媒体监督快速、高效，能有效地对腐败行为和违法违纪行为进行监督。尤其随着信息技术的发展，特别是手机、互联网的广泛应用以及新媒体的出现，媒体监督的优势无可替代，但在监督的同时，一些“负能量”的舆论也随之产生。如何面对舆论的“洪流”和“暗流”，甄别监督的真实有效性，是需要各级政府和纪检监察部门重视和解决的问题。相关部门应指派专人从事舆情收集工作，定期与各媒体联系，特别是网络媒体，并对收集的信息按照可查性、影响性进行分级记录管理。信息收集后，要对其进行核实筛查，尤其是不完整或者存在疑问的信息，要及时与监督者取得联系，核实关键信息、删除无效信息。针对甄别出的有效信息，要记录备案，并呈交相关部门处理。信息甄别要根据公平、公正的原则，不放过任何有价值的线索，也要保护举报者和提供线索者，在此基础上逐步形成具体、科学的舆情收集体系。
        媒体监督既包括监督的过程，也包括回应监督、查处问题和反馈情况的过程。《中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议公报》中强调指出，“加强反腐倡廉舆情网络信息的收集、研判和处置，积极回应社会关切。”因此，各级政府和纪检监察部门要根据工作职能和管理权限，明确办理部门、办理程序和办理时限，及时将媒体监督成效向举报者、民众反馈，提高媒体监督的有效性。
        监督联动机制能提高监督的有效性，不仅有利于更快速、有效地发现问题和解决问题，也有利于腐败案件的查处和侦破，实现监督作用的最大发挥。党内监督、群众监督、媒体监督作为监督联动机制的三大要素，相辅相成，互为补充，形成一个密不可分的有机体。联动机制的建立应以人民群众的利益为出发点和归宿，以民主集中制为指导原则，做好顶层设计、规范制度运行、提高制度执行力。只有这样，才能形成内外结合、纵横交错的监督网络，保证权力行使性和权威性。
        上述可见，监察委员会、党内监督、群众监督和媒体监督作为监督体系的重要组成部分，侧重各有不同，根据各自监督特点，相关部门可以探索建立“以监察委员会为核心、党内监督为关键、群众监督为基础，媒体监督为手段的1+1+2+N联动机制模式”，加大监督力度，增强监督合力。监察体制改革有利于实现监督去安慰话、实现监督问题多元化、监督渠道畅通化、监督反映客观化，多口径、多渠道、多层面对社会上的问题进行监督、反馈的问题和信息，实实在在地做到全面监督无盲区。
        参考文献：
        1李永忠.权力结构改革与监察体制改革J.国家行政学院学报.2017（2）
        2习近平.在十八届中央纪委五次全会上的重要讲话C.2015-0-14
        3李红勃.监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型J.法学评论.2017（3）
        作者简介：任振宇（1975--），女，汉族，四川眉山人，四川省社会科学院政治学所，博士，主要从事廉政建设、基层党建研究。