武春香
（中共土默特左旗委员会党校 010100）
摘要：刚刚闭幕的党的十九届五中全会，高度评价了“十三五”时期我国各项事业取得的巨大成就，讨论通过了“十四五”规划建议，提出了未来十五年远景规划目标。值此举国上下学习、贯彻、落实十九届五中全会精神之际，认真反思和分析改革开放以来土默特左旗地方政府在推进全旗农村经济社会发展进程中的得失，意义极其重大。文章通过认真分析土左旗地方政府在发展土左旗农村经济社会中存在的问题，认为土默特左旗地方政府只有切实加大职能转变力度，规范基层政府行为，调整农村产业结构，才能更好的适应时代的发展和新时代农业、农村和农民发展的新要求。想要解决土左旗农村经济社会发展中遇到的问题，必须增大土左旗农业产业规模，重视对农村居民的文化培训和对农业从业者的技能培训，大力发展科技兴农战略，多种问题综合治理，综合解决，走出一条因地制宜，适合当地经济社会发展兴农之路。
关键词：农村经济；政府行为；问题；对策
内蒙古土默特左旗（以下简称土左旗）位于自治区首府--呼和浩特市的西部，北倚大青山与武川县接壤，南与和林格尔县、托克托县相连，西接包头市土默特右旗。全旗现有6镇、2乡，包括321个行政村，456个自然村，还有1个开发区。土默特左旗自然条件较好，土地类型多样，具有综合发展农林牧和多种经营的优越条件。全旗共有耕地面积102万亩，其中水浇地76万亩。近年来，随着“奶业兴旗”战略的实施，农区畜牧业迅速发展，并逐步走上了规模化、集约化、科学化的发展道路。畜牧养殖业成为了全旗的重要支柱产业。然而，农村经济社会发展过程中始终存在着制约土左旗经济社会持续、快速和健康发展的因素。土左旗农村经济社会发展的现状一方面是资金短缺问题，另一方面是农村劳动力过剩问题，由此而产生了生产资料和劳动力的矛盾问题，加之因农村金融市场的发展问题而产生的信贷资金供求矛盾十分突出。政府对农村经济社会发展发挥着巨大推动和积极引导作用的同时，政府行为中又存在着职能转变滞后、条块分割、行为不规范、干部素质不高等诸多问题。只有转变政府职能，优化机构设置,理顺条块关系，建立乡镇等级分类制度，调整农村产业结构，才能全方位推进农对经济和社会发展。
一、土左旗地方政府发展农村经济社会发展的主要成就
近年来，土左旗农村经济社会的发展取得了长足的进步，农业经济发展速度迅猛，农民收入持续增加，生活质量逐年提高，这与地方政府的努力难以分割。地方政府利用区域优势，将种植、养殖业规模化和效益化的思路取得了很好的效果，特别是对农村企业的金融支持、政策支持，为农村经济社会的发展注入了很大的力量。
（一）农牧业取得长足发展
近些年，土默特左旗高标准建成了全旗现代农牧业产业化科技示范园，全力打造的伊利·敕勒川精品奶源基地建成运营。全旗奶牛存栏25万头，累计建成牧场园区111处。蔬菜保护地建成5600亩，蔬菜基地达到3万亩，经济林达5万亩。特色农产品品牌效应初步显现，农牧业产业化经营得到巩固。传统种植业正在向优质高产高效，集约化、特色化种植方向发展。畜牧业由家庭饲养向规模化、标准化小区和牧场养殖模式转变。
（二）小城镇建设成效显著
全旗城镇化速度加快，新农村建设扎实推进，特别是2014年实施“十个全覆盖工程”以来，全旗有关乡镇均实施了道路修建、市政设施、广场建设、绿化亮化美化和集中供热等建设工程。目前，察素齐镇建成区面积达到11.8平方公里，城镇人口达到11万人。初步形成了五横八纵的城镇道路框架，实施了给水、排水、供热、供电、污水处理、垃圾处理等一系列工程，城镇基础设施趋于完善，城镇生态环境不断提升；旧城区逐步改造，党政新区初步形成，镇内主要街道街景整治的实施，城区面貌焕然一新，使城镇品位明显提升。城镇综合功能全面改善，辐射带动作用日益明显，有效推动了全旗经济的快速发展。
（三）民生及其他社会事业发展较快
连续三年每年拿出1000万元实施教育建设年，实施了义务教育学校标准化建设和中小学校舍安全工程，新建的党政大楼、博物馆、旗医院、财税服务中心等已投入使用，防洪河道整治、天然气输配站、污水处理厂、垃圾处理场等城镇配套项目基本完工。生态环境保护建设取得积极进展，发展的协调性、可持续性进一步增强。改革开放不断深化，社会事业全面发展，民主法制和精神文明建设取得新进展。
（四）农村金融支持合理有效，大力发展农村小额贷款
近年来，土左旗农村信用社的各项业务都取得了很好的发展，为土左旗的农业发展起到了有利的推动作用。截止2014年末，农村信用社在全旗各项存款余额142010万元，比2013年增加36830万元，增长34.58%。各项贷款余额86580万元，比2013年末增加28562万元。其中，农业贷款余额为67165万元，比年初增加23683万元，增长54.4%。全旗农村信用社共实现各项收入11287万元，完成计划9000万元的125.1%，实现盈余1125万元。
二、土左旗政府在推进农村经济社会发展进程中存在的问题
（一）基层政府职能转变滞后，部分乡镇政府行为不规范
1、政府参与经济发展的微观运作
改革开放已经40多年了，在土左旗，有些乡（镇）政府依然介入到农村经济的微观运作层次中去，忽略了政府的管理职能。地方政府甚至自身作为一个经济行为主体，参与到经济建设过程中，从而不同程度的放弃了公共管理方面的职能，利用自身所拥有的政策优势，取得利益。 地方政府的行为中表现出来的这种获取某种利益的动机，必然会与其他利益主体发生这样那样的冲突，从而丢弃了作为公共管理主体本来应当承担的职责。
例如为了帮助企业发展，增加政绩，一些地方政府干预银行给企业发放贷款，帮助企业扩张，造成银行坏账。政府对农村民营企业还存在越权指挥的问题，从表面上来看，民营企业没有上级，但实事上，多个行政管理部门对民营企业都有管理权，政出多门，各行其是，使农村民营企业疲于应付。
2、过于求“稳”或唯经济论
这主要表现为土左旗地方政府特别是基层乡镇政府的管理职能和政治职能的失调问题。一些乡镇政府，还没有把工作重心转移的以经济建设为中心上来，片面强调“农村稳定”，不思发展，不谋出路，不能带动广大农村群众致富，反而追求一些“面子工程”、“政绩工程”，为了面子、政绩浪费资源建造重复工程，导致了资源的大量浪费。
与此相反，一些乡镇则以“发展生产力，促进农村经济社会发展”为名义，使一些高污染、低效率、高能耗的企业得以存在和发展，更有甚者，纵容一些违背社会道德，违法法律法规的行为，使得农村社会风气恶化，“黄、赌、毒”肆虐，农村经济社会不但没有因此发展，反而有所倒退。
3、政府行为不规范加重农民负担
在土左旗，有些乡镇政府在执行政务时，不是根据国家的政策和法律， 往往搞“人治” ， 凭“ 经验”办事。部分乡镇干部在执行政策时，不能够从人民群众的根本利益出发，不顾实际情况，片面追求“ 高速度” 、“高指标” 、“ 高积累”，造成了对人民群众利益的损害。更有甚者，有的乡镇干部，为了表现自己、突出自己、显示自己的能力，不管群众生活，无视中央政策要求，强行向农民群众乱集资、乱摊派、乱收费，极大地损害了农民群众的利益。
（二）基层政府职能不全，部分农村基层干部素质有待提高
1、基层职能不全，管理失效
在土左旗，许多旗直属部门都在乡镇设立了分支机构，如工商所、税务所、公安派出所、供电站、文化站、种子站、物资供应站、粮管所等十余个机构。这些单位工作在乡镇，为地方经济发展和社会发展服务，但乡镇政府对他们的工作却不能过问，对其工作人员也无法管理。常此以往，就导致这些单位工作不能协调，卡农、吃农的不正之风横行。诸如派出所以抓赌为名乱罚款、生产资料供应部门抬高化肥供应价格、供电站以某种借口随意提高电价， 交通管理站随意设卡收费，粮食收购部门压低粮食收购价格等，这些损农坑农行为时有发生。乡镇政府无权管理，农村群众意见很大。
2、一些地区农村基层干部在素质有待提高
在土左旗，农村基层干部的素质和能力问题已经成了制约当地经济社会发展的一大障碍。一些农村基层干部在批宅基地、发放计划生育指标和土地问题等方面不能一碗水端平，搞内外有别。
在工作能力上，土左旗一些基层干部领导经济工作的能力与市场经济发展形势不相适应。这种不适应，首先表现在缺乏敢打敢拼的创新精神，顽固守成，不求有功，但求无过，怕冒险，怕担责任，有的时候即使很好的发展机遇摆在面前，也不懂得把握，白白浪费机会。在其位，不谋其政，不能很好的带动农民致富。其次，一些基层干部对市场信息反映不灵敏，有的严重脱离实际，盲目的铺摊子，有的对本地优势认识不足，畏首畏尾。再次，很多基层干部缺乏科学的管理能力和有效的服务能力，不讲民主，搞一言堂，往往凭借一时冲动做出决定，带来不利后果后拍拍屁股走人，留下烂摊子无人收拾，给农村经济社会的发展带来很大的危害。
（三）小规模农业与大市场的矛盾
土地实行“集体所有，分户经营”以后，农村土地基本上按现有人口平均分配，保持了农民生产经营的主体地位，调动了广大农民的生产积极性，使农业和农村经济得到了快速发展。但是把整块的土地分割成许多小块分户经营，必然会使田埂、沟堰占用土地；另外，由于耕地面积狭小，土左旗农民目前大都还在沿用传统的手工劳动工具，机械化大生产不合算也不可能，这样的生产模式必然会导致生产效益低下，不利于农业技术进步。因此，对于如何调整方方面面的关系，实现小规模农业与大市场的顺利对接，全面推进农村经济社会发展这一问题，值得我们深思。
（四）生产水平和科技水平较低
在土左旗农村，普遍存在农业生产水平和科技水平较低的情况。农民所受的教育大都不高，科学技术意识很差，对科技知识持抵触情绪，固守祖辈留下的生产方式和生产规模，劳动力素质不是很高。一些农村科技推广应用水平很低，土地、人力等资源浪费很严重，科学技术应用较少。
科技人才普遍缺乏已经成为土左旗农村经济社会发展的一大阻碍，科普下乡的活动搞了很多次，但往往是形式重于内容，搞搞展板，发发传单，对于农民是否真的掌握和接受科技知识不是很关心。同时，政府对农村缺乏足够的科技投入，不能从农村经济实际出发，制定合理的科普教育计划，农民不能及时的掌握市场信息、科技信息，不能及时的使用优良的农作物品种，导致农业生产效率低，土地利用率低的现象。
（五）政府对农民的教育培训投入不足
在土左旗，地方政府对农民的教育培训投入严重不足，当地的农业劳动者素质不高，严重的阻碍了土左旗农业现代化的进程，也严重不适应农村经济市场化的要求，成为土左旗农业发展的一个突出矛盾。
由于农村地域偏僻，条件艰苦，许多教师都不愿意去这些地方任教，而教育经费也存在严重不足，对于农民的教育培训也不受重视。其实，农民的素质是农村经济社会发展的基础，这个基础打不好，建立在上面的农村经济社会发展也就成了无本之木，空中楼阁，难于实现。迄今为止， 土左旗农村地区的教育条件大大城镇，原因是镇里里的教育费用主要是由政府负担， 而农村的教育主要是由农民自己负担。因此，政府对农村教育投入不足是造成农民整体素质低下。
三、土左旗农村经济社会发展进程中政府行为的对策研究
十九届五中全会，对未来五年乃至十五年我国经济社会发展指明了方向、勾画了蓝图。这对于土默特左旗来说，是一次进一步发展的机遇，土左旗各级政府，必须紧紧抓住这一机遇，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在上级党委和旗委的正确领导下，真正融入国内大循环，国际国内双循环的新格局之中，加快农牧业供给侧结构性改革，同时高度关注需求侧问题，加快发展步伐，乘势而上，彻底改变土左旗的面貌。
（一）加大地方政府职能转变力度，优化地方政府干部考核制度
1、加大职能转变力度，敢于下放权利
土左旗政府应当围绕农村市场经济发展工作的实际，切实做好转变各级政府特别是基层政府职能的工作，并且根据“精简、统一、效能”等原则，对旗直属单位在乡镇设立的各种机构作出重组安排，强化那些负责信息处理、 综合协调等工作的部门的职能， 弱化乃至撤销那些直接从事管理职能的部门。
乡镇政府应切实执行政企分开、政事分开， 引导农业技术部门转变为服务实体；引导供销、粮食、物资等商业部门与行政管理脱钩，实行一体化管理，使对工业的行政化管理向行业化管理发展，切实发挥各个市场主体的作用。此外，为理顺条块关系，土左旗政府要敢于将权利下放给乡镇政府，改变乡镇政府难以展开工作的现状，同时也要明晰权力边界，强化对乡镇政府的职能约束，逐步建立硬预算约束机制。土左旗政府应改革旗直属部门在乡镇的分支机构，对乡镇的经济活动和群众日常生产生活联系较为密切的分支机构应尽可能下放人、财、物，由乡镇政府自主管理。
2、优化干部绩效考核制度
优化干部考核制度是激励地方干部执政为民，推进地方政府职能转变的一个重要途径。今年，四川省已率先在省级政府层面剔除了GDP指标考核，反映了地方政府政绩观的一大进步，也体现了今后政绩观改革的一大趋势。
在土左旗，以GDP衡量政绩一直备受诟病，也引发了一些地方层面的浮夸、谎报GDP的情况。一些乡镇地方政府盲目扩大投资，对高能耗、高污染企业视而不见，重复投资，GDP增长不能成为农村经济社会发展的动力，反而会带来阻力。
因此，优化绩效考核制度，应当更加注重从计划生育、耕地保有量、安全生产、维护稳定、廉政建设等方面来考虑，要把是否对社会有利，是否赢得广大群众的拥护，是否走可持续发展道路作为考核的重要层面。
在对经济发展的考核方面，要既注重经济发展的速度，又注重经济发展的方式和质量。要注重对经济社会的和谐发展和人与自然的和谐发展的考核，看干部是否学习科学发展观，是否能把科学发展观应用到领导地方经济社会发展的工作中去。
（二）提高基层干部素质和能力，加大农民的教育培训
1、加强干部素质和能力培训
农村经济社会的发展和强盛，离不开一支素质高，能力强的基层干部队伍，土左旗政府应当紧紧围绕农村改革、发展、稳定的总目标，有针对性的培养一批基层干部队伍。地方政府工作人员的素质能否务实的开展农村工作，切实发展农村经济以及他们的能力是否能适应基层工作，对地方经济社会发展至关重要。
土左旗塔布赛乡黑河村位于土左旗南部，全村370户，总人口1405人，其中劳动力1087人。辖区占地21平方公里，其中耕地13000亩，人均9亩，有水浇地4600亩，人均4亩。近年来，该村通过成立种植合作社，带领全村人走上了致富路。
黑河村党支部充分认识到，作为黑河村发展的领路人，自身成员如果不加强学习，就难以做好各项工作，难以提高管理村务的水平。平时，村党支部成员充分采取座谈会、培训会等方式，不断加强自身学习和建设。
2008年，黑河村种植合作社正式成立，首次建设中棚50亩，2009年又扩建75亩，取得了良好的经济效益。2015年特别干旱的情况下，村党支部领导村民筹集资金9万多元，利用原有4眼深井，实施膜下滴灌技术，增加水浇地1800多亩，提高了水资源利用率。种植合作社通过实施中棚种植技术，村民的人均年收入增加了1000元左右。目前，中棚种植技术正在该村进一步推广。
2、加大农民教育培训
土左旗农村经济社会的发展和强盛也离不开广大农民素质的提高，要想快速提高农民素质，就必须在农村义务教育上狠下功夫，同时切实抓好农村职业教育和科技知识普及。土左旗政府必须考虑增加农村教育投资，通过降低农村受教育的成本，为他们提高自身素质创造条件。并且要多渠道进行农业培训，面对教育经费短缺的问题， 土左旗的农业培训必须多渠道、 多层次、 全方位进行，可考虑在全旗建成农业培训系统。并利用相对较为完备的农业科技推广体系，进一步整顿和完善农村科技推广体系，扩充它的功能和作用， 赋予其对农民教育培训的职能。
（三）调整农业和农村经济结构，实现农业产品规模化
1、大力发展农村专业合作社战略
农村工作能否干好，在于你是否心里装着农民。作为农村地方政府的领导，必须适应地方发展，及时了解国家的政策。土左旗白庙子镇潮忽闹村所辖面积25平方公里，总户数为332户，人口1473人，耕地13200亩。近年来，该村党支部和村委会带领农民充分利用当地政策、资源和地理优势，采取新型经营模式建起饿一个优势农作物扶贫项目，成立了食用菌农村专业合作社，农户为主，政府扶持，公司带动，产销结合，走出了一条新时代农村致富的好路子，值得其他农村地方政府学习。
2、因地制宜优化资源配置深化农村经济结构调整
土左旗政府应不断深化农业和农村经济结构调整，调整区域结构优化资源配置，发挥比较优势；调整产业结构，加快转移农业生产领域的劳动力向非农领域转移，推动农业生产一线劳动力向服务于农业和非农行业分流。农业生产领域的龙头企业要哦制定相应措施，充分发挥龙头企业的作用，为农业生产领域的结构性变化起好步、带好头；另一方面，土左旗政府要按照习近平总书记的要求，做好供给侧结构性改革的工作，以此推动土左旗农业生产的转型升级，推动农业人口向非农业人口转移。
（四）实施科技兴农战略
从土左旗农村经济发展实际出发，必须大力实施科技兴农战略，加大科技示范、培训
运用和推广力度，提升科技管理规模化水平，促进农村科技，依靠科技推动农村经济发展。
1、建设信息网络，大力发展科技农业
党中央提出：“依靠生物技术、信息技术等高新技术，使我国农业科技和生产力实现质的飞跃”。要实现上述目标，需要土左旗政府加大招商引资力度，抢抓机遇，挑选精通业务、熟悉农村工作的专业技术人员，赴农村任职。以旗科技信息中心为基础，增加设备、人员，实现信心的广泛联系和资源共享。采用理论宣讲、现场解答、科技咨询、讲解示范、播放科技知识光盘、发放科技宣传单及科技图书等灵活多样的形式，让科技深入农村。为全旗农业、农村经济及全县经济社会发展提供丰富的信息资源，彻底摆脱信息不灵对我县经济发展的制约。
2、突出技术创新体系，改造和提升传统农业
因地制宜，因现状变换方法，灵活有效，以发展农业经济，提高农民收入为目标，进行有效的农业技术创新，分步改造传统农业，有着很强的现实意义。旗政府要要采取切实有效的措施，引进一批现代农业方面的综合性人才、科技型人才，在土左旗聚集一批能够使土左旗农业发生脱胎换骨的革命性变化的人才，并通过这些人才，组织、培养一大批专业技术人才，形成一个团队，引领土左旗农业生产发生革命性变革。
【参考文献】
[1]唐兴霖：《政府行为与农村发展—中国部分地区农村经济社会发展进程中的政府行为较研究》；《政治学研究》；2000年第1 期。
[2]贺晨：《论县乡级政府行为与农民利益》；《现代化进程中的政治与行政》；北京大学出版社，2006年版。
[3]金太军：《农村经济社会发展进程中地方政府行为对策》；《中共天津市委党校学报》；总第93期。
[4]李先德：《对我国农村发展政策的几点看法》；《决策论坛》；2005年7月。
[5]曹守江：《浅谈农村经济发展战略中的几个问题》；《经济观察》；2015年第3期。
[5]付娟：《转轨时期我国地方政府经济职能定位分析》；《科技情报开发与经济》；2005年第18期。
[6]陈清：《关于县域经济问题的若干思考》；《学术论坛》；2004年1期。
[7]王鹏程：《关于内蒙古土默特左旗经济社会发展的思考》；《前沿》；2009年第8期。