广东白云学院 建筑工程学院 广东广州
摘要：在以生态优先、高质量发展、高品质生活和高水平治理为特色的新型城镇化背景下，探讨国土空间规划体系改革中的控规职能转变问题具有重要意义。研究通过分析控规制度存在的问题，认为生态文明理念下控规职能转变思路，应强化全域全要素国土空间用途管控工具，搭建规划治理平台，统筹空间规划与人居环境品质管理，建立与事权匹配的规划管控体系。
关键词：控制性详细规划；管理；管控
1.引言
国土空间规划体系改革始于2013年召开的中央城镇化工作会议，多年来一直是生态文明体制改革的重点。目前，我国行政机构改革以延伸至乡镇级，“五级三类”的国土空间规划编制体系已经确定，相应的规划运作、管理、法律法规体系仍在建设中。而以控规为主体的详细规划在国民经济发展进程中的积极作用已广为接受，成为全域国土空间规划用途管制的最佳载体。研究国土空间规划体系下的控规职能转变途径，能够为详细规划制度的改革提供思路上的借鉴。
2.我国的控制性详细规划存在的问题
2.1无法转变为规划管理的制度工具
自1987年，在以国有土地的使用权出让为代表的土地制度改革中，规划条件一直以约束土地开发建设活动为特征，即便是2008年《城乡规划法》实施以前，控规（以下皆指控制性详细规划）也以规划许可制度为载体，发挥着建设管理的技术工具的作用，其法律根源是规划许可制度和《土地管理法》《合同法》的要求[1]。然而，控规作为技术管理工具的特点始终没有改变，并未形成“法定图则”，形成符合规划即自动获取规划许可的管理逻辑，这与美国的区划有着根本上的不同[2]。
控制性详细规划为什么无法转变为规划管理的制度工具，其原因来自两个方面。一方面，控规是改革开放和社会经济发展的产物，其制度化的过程是由我国城镇化的历史阶段决定的。另一方面，我国的控规自始至终都秉承技术指导和技术控制并行的编制逻辑，尽管对于编审分离、导控结合的研究一直存在，但规划成果冗杂、缺乏行政逻辑等原因，导致其直接指导建设，仍需大量的技术力量进行二次甄别和修改维护。因此，以规划条件为代表的规划许可制度仍是今后控规发挥作用载体。
2.2缺乏对生态、农业空间的有效管控
随着1988年《宪法》修正案、《土地管理法》修订、1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等政策的出台，土地的使用权可以依法转让，土地招拍挂制度建立。土地使用权允许转让即开始市场化，控规就应运而生，成为界定土地发展权的规划技术制度。此时的控规并非真正意义上成为规划行政许可的依据。2007年《全国工业用地出让最低价标准》规定：工业用地也必须采用招标拍卖挂牌方式出让，紧接着2008年《城乡规划法》规定：控规为土地使用权出让的法定必要前置条件，乡村建设规划许可制度的建立则使“三证一书”覆盖城乡所有建设用地。自此，城市国有土地使用权出让基本以招拍挂为主，规划实施开始以控规为前置导向。2000年以后，随着环境保护、林业、海洋等部门纷纷建立了相应领域的开发控制或许可制度，管控要素也从城镇建设推向农田、林权、草原、水域滩涂、海域等，这些制度除“三证一书”为二级土地用途管制外，其余均为一级土地开发控制权[3]。因此，在全域、全要素国土空间管控的背景下，生态空间、农业空间的规划管理将是亟待解决的主要规划问题。
2.3技术成果稳定性差
从全国各地开始大范围进行控规全覆盖起，近十几年，控规修改便一直伴随着其实施过程，许多地方甚至出现了大量、频繁的控规调整，不仅加重了规划管理的负担，还在调整中暴露出许多消极问题[4]。以广州为例，广州市控规管理遇到了较大困境[5]。经统计，2012-2017 年广州市“一张图”平台更新管理单元908个，占所有管理单元总数53.3%。其中，更新1 次的管理单元580个，更新2 次的管理单元226个，更新3 次的管理单元62个，更新4 次的管理单元32个，更新5 次的管理单元5个，更新6 次的管理单元3个。规划管理单元控制指标频繁更新，且建设量不断被突破，侧面反映了广州市开发建设存在一定程度的失控，控规的权威性受到了较大挑战。控规的全覆盖虽然解决了规划管理有据可依的问题，却也带来了新困境，使控规的频繁调整作为一种常态而存在，暴露了控规“弹性不足、市场适应性差”的问题。鉴于地方政府通过土地财政的方式解决城市基础设施和公共配套设施建设资金的现象仍会存在，城市对土地开发收益需求的确定性、市场主体的不确定性都决定了控规修改的必然性。
2.4控规制度存在地域差异性
一直以来，关于控规的本质、属性、指导思想、目标指向、制度建设和具体内容等方面所面临的困惑、问题，都有大量系统的研究和讨论。但是，到目前为止，在控规实践层面上大家依然比较关注技术方法[6]，研究对象也更多的关注一线城市或发达地区，对城乡差异、区域差异、管理制度的差异等层面的问题上没有较多的关注和共识。首先，政策制度差异，各地都根据《城乡规划法》《城市规划编制办法》等文件，纷纷建立了符合当地管理特色的《城市规划技术管理规定》，对控规的技术内容，管理等规则进行了具体化要求，控制性详细规划在政策制度设计上有着巨大的差异，这种差异体现在管理审批机制的差异、城市等级的差异和地域的差异等；其次，地域差异，城镇化发展的阶段所面临的核心矛盾不同，关注的规划管控目标也差异巨大，对于控规这类技术、管理要求高的规划而言，地域的差异直接制约规划的制定、实施；最后，管理逻辑的差异，我国的控制性详细规划管理制度体现着制度约束、公共利益导向、空间管理和权力管理矛盾等多种逻辑的差异，这些逻辑在一种或几种同时作用着控规的运作体系，从根源上引导着行业的发展。在新的国土空间规划体系下，需要从我国新时期社会经济的核心矛盾出发，重新思考，需要什么样的管理制度，什么样的技术体系，甚至什么样的规划立法等问题。
3.控规在国土空间规划体系中的职能转变
管控制性详细规划在政策制度、管理逻辑等方面仍存在着巨大的地域差异性，存在缺乏对空间环境品质的管理、技术稳定相差等问题。然而，控规在为城镇建设提供技术工具，为规划许可提供管理依据等方面，已经积累了丰富的经验，其在规划管理、城乡建设过程中的有效性已广泛接受。在国土空间规划体系下，全域、全要素的国土空间用途管制制度，客观上需要详细规划能够承担起全域全要素国土空间用途管控、实现城乡一张图精细化管理、提高人居环境品质、服务政府现代化规划治理的职能。而控制性详细规划作为技术相对成熟、实践积累丰富的规划类型仍是主要的管理工具。
3.1全域全要素国土空间用途管控的工具
2018年3月，自然资源部的组建，统一行使全民所有自然资源资产管理、所有国土空间用途管制和生态保护修复、所有自然资源的调查和确权登记，对自然资源开发利用和保护进行监管以及建立空间规划体系并监督实施。
以划定“三区三线”为主要内容的空间规划底图，对建立严格的耕地、生态保护制度具有重要意义，然而并不能解决空间的发展问题，保护与发展两种不同的规划编制逻辑在详细规划层面仍然缺少具体的工作抓手。现有的控规在城镇建设用地内也仅仅实现了规划全覆盖而已，与规划精细化管理的需求仍有差距。非建设空间一致处于划线“保护”的境地。通过划定禁建区、限建区的方式在减少城镇蔓延的同时，也限制了该区域的发展。缺乏具体规划导控措施的消极“保护”与规划的初衷背离。这就要通过详细规划（或控规）在城镇建设空间内，继续完善现有控规制度，从规划全覆盖向精细化管理转变；同时，在乡村建设空间转变“规划管控”为“综合治理”；加强农业、生态等非建设空间的规划干预力度，从消极的保护向积极治理转变，建立可具操作性的详细规划管控体系。
3.2建立以“一张图”为基础的规划治理平台
自2004年，国家发改委最早提出六个市县试点“三规合一”，到2008年上海、武汉分别合并国土和规划部门，开始“两规合一”探索，2012年广州市开展“三规合一”；从2013年中央城镇化工作会议明确提出全国28个城市开展“多规合一”试点，到2016年中央深改组批准《省级空间规划试点方案》，再到2018年国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，自然资源部的组建。无论是地方探索还是国家推动阶段，规划领域对创建以“一张图”为主要载体的“多规合一”空间规划技术平台的探索从未间断，从规划统筹到统筹规划，国土空间规划体系下的一张图建设，已经不是单单的数据存储、检索层面的数据库问题，而是如何建立规划底图，搭建符合现代化规划治理信息平台的问题。
建立国土空间规划一张图有利于实现全国统一的自然资源要素管理。但是，在短时间实现的一张图注定无法实现精细化管理的需求，土地用途和坐标甚至配套建设条件等仍需要通过详细规划实现一张图补充。海南等地的实践表明，省级层面刚性管控的“三区三线”一张图，在坐标划定精度、研究深度层面，不但不符合各县市的规划管理实际，还造成了规划频繁修改成本高等问题。因此，建立以“一张图”为基础的规划治理平台，不但要整合各类规划数据，形成指标、标准一致的空间管理工具；还要实现国土空间总体规划、详细规划一张图管理，实现规划的数字化监测评估、提高许可效率；从单一、局部的数据公开，转变为常态化的规划公众参与机制。
3.3统筹空间管理与城乡人居环境品质建设
无论是城镇建设空间、农业空间乃至生态空间，均存在空间管理和景观风貌建设的问题。我近40年的快速城镇化，尽管“千城一面”、城市特色不足等问题客观存在，不可否认，城镇的面貌已发生巨大的变化，居民的人居环境建设取得的成就是举世瞩目的。特别是2017年《城市设计管理办法》的颁布，明确了城市设计在国有土地使用规划条件、城市设计结论纳入控规等问题。以城市设计、控制性详细规划为载体的城市景观风貌将极大地改善城镇居民的空间环境品质。然而，在广袤的农业、林业生态空间，仍缺乏空间风貌管控的载体，“美丽乡村”建设仍以建设空间为管控重点，以国土整治、流域治理、景观规划等为抓手的非建设空间管控并未得到足够的重视，非建设空间的保护与发展逻辑仍有待进一步梳理。
3.4明晰详细规划管控体系与事权管理边界
当前，“一级政府，一级事权”的规划管理逻辑已深入人心，地方在规划管理中面临着市场主体不确定、城镇发展不均衡乃至突发因素等诸多具体的问题，需要对规划进行适当的调整。国家和上级政府在区域均衡、空间要素统筹等方面仍具有巨大的规划管理需求，是确保发展权公平、扼守生态环境底线的管理主体，因此，应在指标、结构乃至重要斑块的坐标方面进行严格的约束。然而，在各省级试点的空间规划中，“三区三线”划定均指向了具体化的空间坐标，这与规划技术逐层细化的规律是矛盾的。省级层面的国土空间规划不能也该对地方国土空间的管理坐标做出过于具体的划定，这与我国的行政事权结构矛盾，不符合发展规律，必将造成频繁的修改和调整。因此，新的空间规划体系下的详规规划全覆盖，必须研究各级政府的规划权责边界，甄选规划管控要素，建立基于事权的规划管控体系。
4.结语
详细规划作为我国城乡规划建设的技术管理工具、规划许可的决策依据，在规划管理和城乡建设中的有效性已被广泛接受。但详细规划也面临着与现代化规划治理制度的矛盾，表现在以下几个方面的困境：首先，规划管理的权责边界较为模糊；其次，缺乏对生态、农业空间的管理；最后；对空间环境的品质缺乏管理。因此，在新的国土空间规划体系下，规划在法规体系、行政体系和运作体系方面都在剧烈地变革。控制性详细规划的职能、规划内涵与管理机制都要进行必要的、适当的完善和改进，最终承担起新时期的规划管理职能：建设全域、全要素的国土空间用途管制制度、实现城乡一张图精细化规划治理、提高空间环境品质、服务政府现代化规划治理。
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基金项目：广东省教育厅青年创新人才项目（2016KQNCX182）