金华市生态环境应急与监控中心 浙江省金华市 321000
摘要：本文从生态环境损害赔偿制度改革的实际情况出发，简要介绍了改革现状，并分析了其现存的问题，最后从立法角度给出了一定的建议。
关键词：生态环境；损害赔偿制度；现状；问题；立法建议
引言：
为进一步完善我国现有的法律体系和制度，我国近年来在多个领域尝试推广新型的制度和规定，其中“生态环境损害赔偿制度”就通过改革途径开始在个别地区进行试点推广。《生态环境损害赔偿制度试点方案》最早于2015年中提出，经过两年的试点研究之后，最终的《改革方案》也于2017年底提出。但是，该制度目前在赔偿权利人的授权范围、责任主体概念以及制度建设等多个方面均存在不同程度的问题，导致其实际推广效果不佳。
一、改革现状分析
自从改革试点开展后的两年时间内，以贵州省为核心的全国七个省、市均在推广试点方案过程中取得了良好的成绩，这也说明了试点方案的确具有一定的优越性，能够有效缓和社会矛盾及环境矛盾，同时也根据试点案例积累了一定的经验，为后续改革方案的出台奠定了必要的数据基础。而2017年后开始推广的《改革方案》中针对生态环境损害赔偿权利主体的范围以及磋商制度均引起了社会的广泛关注。在该方案当中，省级政府、地级市政府均成为了赔偿权利人，同时也有权提起赔偿诉讼，且自然资源所有部门也同样可以参与到赔偿活动当中。与之前推广的试点方案相比，改革方案对赔偿权利的限制进一步放宽，这也意味着生态文明建设工作将在某种程度上成为真正意义的全民活动。此外，而从磋商的角度来看，改革方案明确指出要在赔偿活动开展之前设置磋商程序，且磋商程序的设置具有强制性特征，并需要经过地方司法确认。磋商程序的存在意味着国家鼓励各个地方政府通过行政手段去维护生态环境问题。[1]
《改革方案》的出台在某种程度上意味着我国在生态环境保护领域进入了一个全新的阶段。自从进入新世纪以来，我国对于生态文明建设工作的认识程度不断提高，甚至将生态文明建设列入宪法的范畴当中，这不仅是对环境法制的一种创新和发展，同时也构建了一套适应于生态环境损坏的管理、赔偿、治理以及修复制度。改革方案虽然与试点方案相比具有明显的差异性，但二者本质上的差异性不大，改革方案基本上延续了试点方案的核心框架和核心内容，仅仅是对试点过程中所出现的个别问题进行了优化和调整，其可以视为对试点方案的一种升级版本，且更加适合在全国范围进行推广应用。改革方案的出现不仅仅意味着国家对于生态文明建设工作的重视程度持续提高，同时也意味着我国在生态文明体制改革方面已经取得了卓越的成果，更意味着富有中国特色的生态环境损害赔偿制度已经基本建成。但不可否认的是，在两年的试点时间当中，7个全国省市中所出现的生态环境损害赔偿案例相对较为有限，这也意味着改革方案自身并不完善，其依然存在一定的局限性和问题尚未发现，但随着其不断推广、深入以及赔偿案例的持续增多，国家相关部门势必会进一步对改革方案进行优化，我国的生态环境损害赔偿制度也将逐步从摸索阶段进入成熟阶段，从而为建设新时代生态文明事业贡献一份不可忽视的力量。[2]
二、存在问题
（一）赔偿权利人未授权至县（市、区）政府
在现行的《改革方案》当中，针对赔偿权利人身份的界定最低限制为地级市政府，并没有深入落实到县（市、区）政府。从以往的环境损害赔偿案例中可以发现，无论是前期的案件调查，还是结案之后的生态修复工作，均由地方（县、市、区）政府直接负责。而通过案件所获取的赔偿资金在原则上是要应用于后续的生态修复工作当中。但在实际当中，现有的财政管理体制决定了赔偿资金并不会直接落实到（县、市、区）政府的财政当中，而是进入到区市级政府的财政当中。赔偿资金无法直接进入意味着资金申报需要经历长期、复杂的流程，不利于县（市、区）政府及时开展相应的环境修复工作。[3]
（二）责任主体概念缩小
无论是前期的试点方案还是后期的改革方案，对于责任主体的描述均为在违反了法律法规情况下对生态环境造成损害的单位或者个人。这一叙述虽然具体化了对于责任主体的基本定义，但实际上也是变相缩小了责任主体概念的基本范围。从实际情况来看，生态环境损害并非一个短期的过程，其是一个长期性的过程，且决定最终损害结果的因素也并非责任主体，包括外在环境等客观条件都具有一定的影响力度，这也意味着即便是在责任主体没有违反法律法规的情况下，也可能会造成生态环境的损害，如不合理的行政决策、符合法律规定的污染排放以及正规的资源开发利用等行为。
这些现象虽然吻合国家相关法律法规的基本要求，但随着时间的不断推移，也会对生态环境造成一定的损害现象，但是这种损害现象却并不属于《改革方案》的赔偿范围，地方政府无法获取相应的生态环境损害赔偿，而后续生态修复工作的开展也将势必面临资金短缺的局面。[4]
（三）前置磋商制度的问题
在现行的《改革方案》当中，其肯定了在试点阶段设置磋商制度的优势和作用，并积极在实际当中推广应用。从试点阶段的实际表现来看，前置磋商制度的存在的确具有重大的意义价值。首先，其能够激发各个级别行政管理部门参与到生态环境损害赔偿活动的积极性，并弥补了相应的政策空白。其次，其对于司法和行政权力实现了明确划分，而原有的《环境保护法》等相关法律当中并非对各个权力机构的具体划分和定位作出合理解释，同样填补了权力划分的空白。但是，磋商制度是借助司法确认程序而最终获取法律层面的强制性意义，这虽然是在制度推广初期阶段的一种折中处理措施，但也决定了其实际功能和作用的发挥。最后，《改革方案》未将公益诉讼列入生态环境损害赔偿范围内，导致磋商不成功或执行不到位情况只能由行政部门提起行政诉讼，造成了司法资源浪费。[5]
三、对策建议
（一）建议将赔偿权利人直接授权至县（市、区）人民政府
从试点阶段的实际表现来看，应当在改革推广阶段将赔偿权利人直接授权至县（市、区）人民政府，这主要是因为案件赔偿调查、生态修复等一系列工作均由县（市、区）人民政府直接负责，而赔偿权利人的进一步确定有利于保障赔偿资金及时进入到地方政府的财政当中，从而尽快补齐后续生态修复工作的资金缺口，保证赔偿资金的高效、最大化利用。
（二）扩宽责任主体的概念和范围
为避免上文所述问题的发生，国家相关部门应当进一步就责任主体的概念和范围进行放大，不仅仅要规定造成生态环境损害的主要责任人，更要将其他参与到生态环境损害的个人或者单位列入其中。这一目标实现之后，不同的生态环境损害案例会存在多个责任主体，其可以根据参与力度划分为一个直接责任主体和若干个间接责任主体，同时要根据对生态环境的损害情况和各个主体的参与程度给予不同的处罚措施，只要造成了生态环境损害，无论是其是否存在违反法律法规的行为，都可以要求其进行赔偿。同时，需要进一步规定各级别行政部门的工作范畴以及在诉讼案件当中需要扮演的角色。现有的《改革方案》并没有明确规定可以参与赔偿案例的部门范围，这也意味着不仅生态环境行政主管部门可以参与，其他相关行政管理部门也可以参与其中，如森林管理部门、自然资源管理部门。若某一部门提出了诉讼案件，受理法院也需要授权其他相关部门参与其中。
（三）重新定义磋商制度
目前所设置的磋商制度存在一定的尴尬之处，一旦磋商达成协议并经过司法确认，则无需进入到后续的司法程序。因此，磋商制度需要重新进行定义，要对现有的磋商制度和规则进行完善和优化，磋商环节的侧重点应当集中在对生态环境损害案件的鉴定意见方面，并通过商讨、质疑、重新鉴定等多种方式来获取最终的一致意见。同时，还需要将公益诉讼列入生态环境损害赔偿范围，避免磋商不成功而造成司法资源浪费现象。
四、结语
综合来看，生态环境损害赔偿制度在短期时间内实现了改革和完善，这充分说明了我国目前对于生态文明建设工作的重视程度。在这一背景之下，加强对于生态环境损害赔偿制度改革现状、问题和立法建议的研究，对于进一步推动我国生态文明建设工作的开展具有一定的现实意义。
参考文献：
[1]李一丁. 生态环境损害赔偿制度改革：现状、问题与立法建议[J]. 宁夏社会科学，2018，210（4）：81-87.
[2]钟兴旺. 生态环境损害赔偿制度改革的现状，问题与完善——以云南省为例[J]. 开封教育学院学报，2019，39（7）：247-250.
[3]史红凤. 生态环境损害赔偿制度的现状与改革——以环境立法演变为视角[J]. 山西省政法管理干部学院学报，2017，30（2）：13-16.
[4]江春燕. 生态环境损害赔偿制度与公益诉讼衔接机制研究——助推农村生态保护[J]. 农村实用技术，2020，220（3）：126-128.
[5]刘惠明，闫鹏佳. 生态环境损害赔偿制度的立法建议——以规制企业生态损害行为为视角[J]. 行政与法，2019，247（3）：115-123.