中共滨州市委党校哲学教研室讲师 山东省滨州市 256600
摘要：山东省滨州市推进县级行政执法体系建设，整合各部门职责，形成大市场、大环保、大文化、大交通、大农业的综合执法格局，行政执法“多个大盖帽管不住一顶草帽”的怪圈被打破，深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。
党的十九届四中全会提出，深化行政执法体制改革，提高行政执法能力水平。自2017年山东省全面推开综合行政执法体制改革以来，滨州市结合本地实际积极探索创新，在应对发展新变化、执法新要求的问题导向中不断推动工作提质增效，实行综合设置，整合各部门职责，形成大市场、大环保、大文化、大交通、大农业的综合执法格局，行政执法“多个大盖帽管不住一顶草帽”的怪圈被打破。
一、新形势下县级行政执法面临的新困扰
一是机构整合跟不上变化，执法人员专业知识缺失。2018年开始的机构改革中，通过相对集中监管，初步解决了“九龙治水”这一基础性难题。但改革仅仅完成了第一步，有的部门监管力量与监管职能严重不匹配，执法不到位，监管职能被虚置，带来了巨大的风险和隐患。如，市场监管工作中，市场监管部门将原工商整合后成立，承担的职能包括办证办照等行政许可事项、以及原工商、质监、食药、物价等全口径监管，还包括各类市场巡查、专项整顿、消费投诉、执法检查、统计报表等工作。很多基层监管所只有3至5人，工作应接不暇。加之持续严格的追责，一些地方执法人员不愿意执法，不敢执法的畏难情绪。基层监管力量的缺位也导致大量工作积压在县局，影响县局工作职责的履行。
二是执法工作运行机制缺乏活力。综合执法机构与相关部门缺乏刚性协作机制。综合执法部门通常需要有关职能部门的协作配合，往往被部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝。监管与执法边界不清，造成职能部门与执法机构之间“有利抢着干，无利没人干”的局面，管理职责发挥缺乏有效抓手，管理弱化、以罚代管问题突出。执法队伍机关化问题存在。按照执法重心下移原则，行政执法专项编制应当重点用于执法一线，但许多地方将执法人员大部分放在了机关科室，真正放在一线执法的可能只占人员的三分之一左右。
三是执法规范化、公众告知等制度还有待落实。执法队伍是政府执法部门，法定职责是维护正常市场经济秩序，对违法行为进行查处是手段，而不是目的。促进人员流动、业务交流，真正形成基层扎实、大队精良、良性循环、上下互动的执法办案新局面。同时，随着多种媒体平台共同竞争的趋势下，主流媒体通报渠道对于营造执法正面良好形象，架起群众与政府连心桥的作用发挥不明显，反而因少数不良自媒体等因非法牟利等目的造成了诸多不良影响。
二、围绕政令权责统一推进行政执法体系化
从十九届三中全会启动的机构改革中明显可以看出这一信号：要继续探索实行跨领域、跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。
因此，应当明确上位法，让综合执法工作有法可依。可通过从国家层面制定一部全国性的综合执法领域法律法规，打破部门立法惯例，从更高层次明确综合执法的职责定位以及执法主体、权限范围、执法程序等，厘清综合执法机构与各职能部门的关系，明确各层级政府的职责权限，坚决杜绝法外设权，从而促进综合执法工作依法推进、协调发展。
同时要立足解决执法主体合法性问题。可由上级政府出台相关规定，赋予综合执法主体行政处罚权，实现综合执法工作的法定化。或者可通过地方立法，赋予乡镇、街道行政处罚权，明确乡镇、街道的行政执法主体资格。
三、县级行政执法体系建设的路径分析
滨州市在具体落实中，积极整合行政执法资源，聚焦机构调整、职权界分和队伍建设，初步构建了综合行政执法体系。
一是完善市县两级架构和权责清单。县级城市行政执法工作更加贴近百姓，贴近一般性市场主体。应当围绕大幅压缩企业开办时间，对标国际先进标准，全面提高商事登记效率。统筹推进“证照分离”改革，着力做好照后减证。突出社会共治，发挥消协组织和媒体的监督功能，用好公益性诉讼。要研究完善惩罚性赔偿制度，提高违法成本，强化企业主体责任，全面推行“双随机、一公开”监管，推动跨部门联合检查，提高市场监管效率。滨州市在市级层面，坚持重心下移，一个部门实现一支队伍管对外。县级层面，坚持精简高效，一个县区实现“7+1”支队伍管全部。全市县级执法队伍由102支减少至64支，县级执法队伍均不超过8支。全市92个乡镇（街道）均设立综合执法办公室，统一协调管理派驻队伍，整合基层执法力量，开创了“一个平台管协同”、“一个网格管基础”“一个队伍管执法”的执法新时代。
二是依托“互联网+”实现执法的高效、清廉、稳定。政府管理职能由“管制”转向“服务”，必须综合运用新手段、新技术，积极探索建设统一的商事登记信息管理平台，一口受理、信息共享、无缝衔接。探索运用“互联网＋监管”的模式，建立市场监管和企业信用信息公示平台，以“一个平台管全程”为指导思想，建立统一的市场监管信息共享平台，完善协同联动机制。2019年滨州市由市委编办牵头，依托市城管局数字化城市管理平台，建设市级综合行政执法平台，实现了市、区、街道三级平台互联互通，市城管局、市自然资源规划局等部门218个行政执法事项的受理、派遣工作集中至综合执法平台，根据部门实际情况，可以实现直接派遣至处置单位，处置完成后回复，由调度中心进行归纳统计汇总，并定期进行考核。市级平台自运行以来，案件流转效率明显提高。
三是骨干力量下沉一线成为标配。在政府简政放权的过程中，行政审批问题必须解决。根据“人事匹配”的原则，对专业性强的监管事项，坚持“权责一致”的原则，建立人往基层走的机制，把新进人员、缺乏基层工作经历人员首先充实到基层，并形成交流制度。改革后县级综合执法大队中管理岗位编制不超过20%，80%以上力量下沉到执法一线，并加强了执法队伍建设，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度等；通过整合信息资源、推进网格管理、建立指挥平台，创新执法监管方式；完善配套工作机制，包括建立依据权责清单追责机制、完善“双随机一公开”抽查机制等。不但将乡镇（街道）原有零散的执法力量集中起来，还整合了部门派驻力量，变单打独斗为合力攻坚，有效解决了处理重大违法案件执法力量不足的问题。如乡镇网格化管理员发现辖区内有市场监管领域的违法问题时，及时上报乡镇综合执法办公室，由乡镇综合执法办公室联合乡镇食品药品监管所、工商所等执法力量，开展联合执法，既增强了执法力量，又避免了重复执法扰民的问题，大大提升了执法效能。
作者简介：
吕厚忠，男，中共滨州市委党校哲学教研室讲师。
（本文为2020年度滨州市社会科学规划“政法类”专项课题 课题编号20-ZFZX-06）