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摘要：制定行政规范性文件是行政主体在行政管理活动中比较常见也是对行政相对人影响较大的行政行为。因此对本文行政规范性文件合法性审核的实践困境及对策进行深入的研究和分析，以供相关的工作人员参考。
关键词：规范性文件；合法性审核；运行机制
1行政规范性文件合法性审核的必要性
1.1行政规范性文件合法性审核是维护行政相对人合法权益的需要
行政规范性文件是涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的文件，缺乏合法性的行政规范性文件随时可能侵害行政相对人的合法权益。在行政管理实践中，行政机关发布的行政规范性文件有时并非是以公民、法人和其他组织的权利为出发点，其制发文件的目的可能是为了追求行政效率或规避行政风险甚至为了追求所谓“政绩”，这样的行政规范性文件极有可能侵害行政相对人的合法权益，所以，行政规范性文件合法性审核是维护行政相对人合法权益的重要举措。
1.2行政规范性文件合法性审核是实现行政权力制衡的需要
行政机关制定行政规范性文件的行为是政府行使行政权力的体现，具有不可避免的扩张性，存在滥用行政权力的可能，因此，有必要从法律和制度上对其进行制约。事实上，政府在通过制定规范性文件管理公共事务的同时，也可能通过其划定权力范围，固化部门或行业利益，使规范性文件成为争权夺利的工具。这就需要通过行政规范性文件合法性审核控制有合法性瑕疵的行政规范性文件的出台，并将其作为把“权力关进制度笼子里”的具体措施，这样才能使行政权力真正服务于人民群众，服务于经济社会发展。
1.3行政规范性文件合法性审核是治理执法乱象、预防行政腐败的需要
行政规范性文件越权设定或变相设定行政许可、行政处罚、行政强制将会导致诸多违法违规执法行为的出现。对行政规范性文件合法性审核是在源头上遏制乱执法行为，限制自由裁量权的滥用，为行政执法划定底线。防患于未然，最大可能的根治乱执法问题。权钱交易在行政领域易发多发，行政规范性文件合法性审核是防范行政腐败的有效措施。在行政规范性文件合法性审核时，根据相关规定进行制度廉洁性评估可以防止相关部门通过行政规范性文件的制定获取部门利益，最大可能的预防行政腐败。
2行政规范性文件合法性审核机制的实践困境
行政规范性文件起草部门法治意识弱，审核机制不健全等，成为了制约合法性审核工作有效开展的机制障碍。
2.1起草部门法治意识弱
问题意识差，有的起草部门起草的文件缺乏特色，不切实际，照抄上级文件。引用法律错误，有的起草部门引用法律、法规条文不准确。有的在起草文件时，相关内容有的违反上位法规定。责任意识差，合法性审查认识不到位，有的部门对其起草的规范性文件的合法性负责的认识不到位。
2.2合法性审核机制不健全
审查队伍建设水平低，合法性审查工作队伍建设力度不足，合法性审查工作人员配备严重不足，专业人员培养需要进一步加强，严重制约了合法性审查工作的有效开展。审查机构不健全，人员配备与其承担的任务不相适应，有的部门没有设合法性审核机构，无法提供部门法制机构合法性审查意见。程序规定比较原则，有的部门对程序重视不够，有的承办单位不按程序办文，有的未经部门会签，有的未组织公众参与、专家论证、风险评估，就提请合法性审查。
3破解行政规范性文件合法性审核机制运行困境的对策
3.1树立依法制定文件的理念，强化起草部门法治思维和责任意识
“法律提供了社会生活得以发生的普遍架构。它是一个指导行为、解决纠纷的体系，并且主张具有干预任何种类的活动的最高权威。它也有规律的支持或者限制其他规范在该社会中的创设和实践。
”
3.1.1树立依法制定文件的理念，制定文件于法有据
起草部门应当树立依法制定文件的理念，制定行政规范性文件，严格贯彻禁止制定具有立法性质的规范性文件的要求，不得突破地方行政管理权限。“任何法律规范都不是独立存在的，任何具体规范都是整个法律秩序的一部分”。制定执行实施法律法规的规定，只能在法律法规明确规定的范围和条件内，设计实施流程和工作机制等，在法律法规规定不完善的情况下，法无授权不可为，制定行政措施必须于法有据，不得拟定应当由顶层设计的制度。
3.1.2坚持问题导向，做到制度设计有特色
拟定行政管理措施，应当坚持问题导向，制度设计有特色，但不能为了追求特色，突破法律法规规章和上级文件规定的幅度范围。
3.1.3强化起草部门的责任意识，严格履行文件制定程序
强化规范性文件起草部门的责任意识，明确起草部门的责任，通过责任落实督促起草部门提供优质的规范性文件送审稿，奠定文件的质量基础。文件起草部门应当强化文件内容、制定程序合法等责任意识，确实将行政规范性文件合法性审核纳入重要工作部署安排，凡规范性文件一律集体研究。强化对文件起草部门，法律引用和实施的规范指引，拟定文件制定技术规范，确保法律引用正确规范。
3.2明确专门的合法性审核机构，增加配置合法性审核力量
3.2.1推进合法性审核队伍专业化建设
全面提高合法性审核队伍的审核能力，加强行政规范性文件合法性审核能力建设，通过招录、培训等增配、补充充足的合法性审核专业人员。推进合法性审核队伍的正规化、专业化、职业化，通过出台队伍建设制度规范、专业化建设规划、工作交流、实践业务研讨等，全方位多角度提升业务素质和审核能力。
3.2.2明确专门机构
行政机关应当设立专门负责规范性文件合法性审核的工作机构，以适应繁重复杂专业的审核工作任务。配备至少四名以上专门从事合法性审查工作的人员，且需全日制法学本科出身，需要通过法律职业资格考试。四名人员分别负责审查本级行政规范性文件、本级政策性文件、下级行政规范性文件、下级政策性文件，对于专业性强文件应采取集体合议研究共同审查。
3.2.3广泛吸收社会智慧
全面推行规范性文件合法性审核机制建设工作，督促政府部门严格遵守规范性文件制定程序，强化公开征求意见，起草部门应当积极组织公开征求意见、评估论证等程序。“必须努力拓宽公众利益表达渠道，增强公众利益需求输入的实效和水平，为公共决策获得充足的信息，从而实现公共决策的科学化。”制定规范性文件，起草部门要严格落实公开征求意见制度，广泛征求人大代表、政协委员、社会公众的意见建议，要充分听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会的意见，并及时反馈，最后形成征求意见及反馈记录。
3.2.4完善材料报送
起草单位在严格履行程序前提下，严格执行材料报送等送审要求，及时报送规范性文件送审稿和起草说明，报送作为文件制定依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见和意见采纳情况，本单位法制工作机构的合法性审核意见等审核材料，确保程序衔接。
3.2.5发挥专家作用
完善法律等各领域专家协助合法性审核机制，通过各种方式请政府法律顾问、公职律师和有关专家参与研究论证，并出具审核意见。
4结束语
行政规范性文件合法性审核是一项长期性、日常性、开放性的工作。各级政府部门要做到高度重视，相关责任人要做到认真履行职责，从源头上把关，不断完善相关机制，这样，行政规范性文件合法性审核工作就一定能够越上新台阶，为全面推进依法行政作出更大贡献。
参考文献：
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