魏海明
海东市乐都区自然资源局 810700
摘要：经济的快速发展是我国综合国际提升的重要体现，在我国经济发展过程中，也促进了我国城市化发展，我国城市地区人口数量有所增加，城市用地越来越紧张，城市规划和城市土地利用之间出现了很多的矛盾。为了我国城市的发展和建设应当对这些问题进行妥善的处理和科学合理的协调，优化两者之间的关系。所以，如何处理好土地资源的利用问题，协调城市总体规划与土地利用总体规划的发展，是急需解决的一个问题。
关键词：城市规划；土地利用；总体规划；协调发展
1城市规划与土地利用规划协调发展的必要性
1.1两者的协调统一是国土规划层面的现实要求
城市规划是根据城市一定时期内经济与社会发展目标而进行的城市土地利用的计划与部署，土地利用总体规划是从“全国一盘棋”的思路并基于“吃饭、建设、生态保护”兼顾的原则对各级土地利用进行层层规划和控制。但由于两者在实际操作时往往存在一定冲突或矛盾，所以就需要国家从更高层次即国土规划层面对两者进行协调。且随着我国社会主义建设进入新时期，这一更高层面上对两者的协调显得更为关键。因此，“两规”的协调发展是国土规划层面的现实要求。
1.2两者的协调发展是化解土地资源规划上矛盾冲突的现实要求
从城市规划与土地利用总体规划两者的谋划对象看，土地利用总体规划着眼于各项用地规划，而城市总体规划则主要针对城市建设范围内各种建设用地的规划与布局，因此两者是局部与整体的关系。由于两者着眼层面的不同，各自在进行规划时如果不统筹兼顾，就会使规划的思路与结果产生冲突。例如城市规划中不考虑土地利用总体规划的限制，就会导致城市建设对土地资源盲目利用，大量侵占耕地造成粮食资源紧缺问题；而土地利用总体规划中如果不考虑城市建设，就会对城市建设形成诸多桎梏，无法满足城市建设中土地使用的需求。由此可见，两者的协调发展是化解土地资源规划矛盾的现实要求。
1.3两者的协调发展是优化土地利用的现实要求
我国虽然国土广袤，但人口众多，所以土地资源紧缺问题仍十分严重。这就要求国家通过合理的规划来实现土地资源的合理利用，以满足自然、经济、社会发展的多方面要求，达到土地资源最大程度上的综合利用。而随着现代生态保护的重要性日益突出，更需要在城市规划与土地利用总体规划上将土地节约利用、合理开发作为核心。基于这一要求，就需要探寻两者协调发展的路径，从而确保“两规”在工作中都能够充分重视土地资源合理开发与节约利用问题。
2当前影响城市规划与土地利用总体规划协调发展的主要因素
2.1两者的出发点与目的不统一
我国土地总体利用规划需要统筹考虑三方面问题，一是吃饭，二是建设发展，三是生态保护。而城市总体规划的出发点主要在解决城市建设发展与吃饭问题上，所以城市规划更多考虑自身发展，而不重视对生态的保护。同时，土地利用总体规划是对国土资源未来利用的计划与部署，而城市规划仅针对一定时期内城市土地资源的利用进行计划，因此其具有阶段性，考虑缺乏长远性，难以与土地利用总体规划的长远布局保持一致。
2.2两者编制的方法不统一
从两者的具体编制方法看：土地利用总体规划在编制时依据的是经过现代科技调查、核实与纠正后的土地详查资料，在统计上以实际成为城市建设用地或已办理建设用地手续的用地作为现状城市建设用地。而城市规划在编制时依据的是住建部门运用抽样调查所获得的统计资料，这些资料必然与科技手段获取的资料存在较大差异，可信度也偏低。同时，城市规划在统计建设用地时主要以已划入已有城市总体规划区的、还未建设的郊区或部分农村建设用地作为城市现状用地，这与土地利用总体规划的统计口径又存在较大出入。编制方法上的不统一最终造成了两者在发展中难以相互协调。
2.3两者编制依据不同
“两规”在实际编制时还需要以规划期内的预测人口以及相关用地标准作为编制依据，但两者所依据的具体内容也存在明显的差异。土地利用总体规划所参考的预测人口数据多以统计部门公布的统计数据以及公安、卫健部门的调查数据为主，在城镇人口的设定上以城镇建成区常驻人口和暂住人口为参考依据。而城镇规划中所参照的预测人口依据则包含居住在或相当于居住在城区内，享用并消耗城市水、电、气、路等基础设施的所有人口。因此因统计人口界定的不同，两者预测人口的数量通常存在较大差异。同时在用地标准上，两种规划所采用的指导性文件在人均用地指标的设定上存在明显的不一致，这也使两者在实际编制中难以形成统一。
3城市规划与土地利用总体规划协调发展的相关建议
3.1努力实现规划体系的协调性
我们需要明白，城市规划与土地利用总体规划二者都在区域规划当中缺一不可。所以努力实现规划体系的协调性也是很重要的。为此我们在进行协调运作时，也要充分通过区域规划这个平台，一方面提升规划质量，另一方面不要违背国家的整体利益，在此基础上追求区域利益的优化。要充分进行沟通协调，使规划体系能够符合生态文明的需要，让土地既能够尽可能得到合理利用，又能够实现人、生态、城乡的协调发展目标。
3.2统一人口预测统计口径
人口数据是城市规划与土地利用规划编制时的重要参考依据。这是因为土地利用规划其最终目的是要满足人的生活与发展需求。所以，两者的协调发展需要在人口预测统计口径上进行统一。一方面，两者编制时所依据的统计口径应保持一致，建议城市规划也采用土地利用总体规划的人口预测数据统计口径，将经科技手段得到的数据作为编制时的人口数据依据，以提升数据的准确性。另一方面，要对两者统计的行政区域范围进行统一，以确保两者在人口预测数据上保持一致，进而保证两者在规划建设人均用地指标上的一致性。
3.3城市规划要切实以土地利用总体规划为指导
在两者协调发展中，城市建设主管部门必须意识到土地利用总体规划的宏观指导性作用，紧紧围绕总体规划展开城市中心区的微观布局。一方面要依据总体规划对城市规划各项用地规模对城市内各方面建设的用地进行科学统筹，使用地规划进一步细化。另一方面，要结合总体规划的布局要求对城市规划区内各类用地进行微观布局，以确保总体规划的宏观调控作用得以真正落地，指导城市未来的健康、可持续发展。
3.4深入贯彻可持续发展理念
“两规”当前发展中的矛盾冲突其本质是土地利用和城市发展理念上的分歧。土地利用总体规划立足长远，而城市规划着眼短期，这就导致城市规划往往存在一定的局限性。因此，两项规划必须在理念上保持一致，即以可持续发展理念作为我国土地规划利用总指引，无论在总体规划还是城市规划上都将土地资源永续利用作用根本要求，在规划中充分考虑到土地未来利用中与社会各方面发展产生相互影响作用以及可能对自然资源造成的破坏，以使“两规”在编制时能够想到一起，在落实时能够保持行动上的一致性，从而实现两者的协调发展。
结束语
城市规划与土地利用总体规划之间各有异同，并且存在紧密联系，相互渗透、相互影响。通过城市规划与土地利用总体规划的协调能够有效提升城市规划与土地利用总体规划在城市规划与土地规划利用方面的一致性，从而更好地推动城市进步与社会经济发展。
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