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我国政府柔性执法的困境及建议

发表时间：2020/12/11 来源：《文化研究》2020年9月下作者：唐艳

[导读] 政府的柔性执法由来已久，在城管与摊贩的冲突之中，因为采取行政强制、行政处罚等硬性手段，即使是有法可依，也完全符合行政合法原则，但并没有达到法律效果、社会效果和政治效果的统一，一次次的暴力执法、暴力抗法引发的事件之后，带给人们的思考是如何才能将矛盾减小，如何让执法在行政相对人的心理上更易于被接受。

四川省成都市四川大学唐艳 610200

        政府的柔性执法由来已久，在城管与摊贩的冲突之中，因为采取行政强制、行政处罚等硬性手段，即使是有法可依，也完全符合行政合法原则，但并没有达到法律效果、社会效果和政治效果的统一，一次次的暴力执法、暴力抗法引发的事件之后，带给人们的思考是如何才能将矛盾减小如何让执法在行政相对人的心理上更易于被接受。
        行政执法不仅要求遵循合法行政原则，在实践中更要求落实合理行政原则。那么二者的区别是什么呢？合法行政原则仅指符合法律规定即可，不掺杂行政裁量的考虑；但合理行政原则则不同，合理行政原则在合法的基础之上，对行政机关提出了更高的要求，即在行政执法的时候，在法律允许的范围之类，考虑到具体的实际情况，比如当事人的过错程度、经济状况、影响大小等因素，采取的行政措施。
        柔性执法在近些年的研究越来越多，这和实践也是分不开的。因为在实践当中关于执法“刚性”和“柔性”的争议也引起人们的关注和学界的探讨，那么在具体的执法实践之中，“刚性”与“柔性”的尺度又该如何把握，关于执法的各个方面的法律法规，有的是强制性规定，有的是裁量性规定，这些都要求执法者能够进行正确的解读，与时俱进，积极思考，才能更好的实施执法行为。

       一、我国政府柔性执法的困境
        （一）立法层面：法律规范不完善
        科学立法是依法行政的源头，从目前的立法来看，关于柔性执法的法律规范并不太多，所以行政主体在执法过程中能引用的法律规范是相当有限的，然而社会是不断向前发展的，新的问题新的矛盾层出不穷，法律本来就存在其固有的滞后性，这时候当执法者在执法过程中需要引用相关的法律法规的时候，却是空白的，如果可以用柔性手段执法却因为没有法律依据不得不又采取强制性措施，那么柔性执法实际又落后了一步。而且如果上位法没有细致的规定或者只是粗略的规定甚至没有规定，在根据下位法执法时，下位法的规定与上位法的规定出现不一致的情况等，都会使柔性执法陷入困境，阻碍了柔性执法的进一步发展。
        （二）执法层面：执法队伍素质能力参差不齐
        从城市管理方面来看，提起“城管”，人们的典型印象都是暴躁、冷漠、暴力、刻板，脑海里最先浮现的也是拿着工具呵斥、追逐驱赶摊贩的场面。为什么在一个文明的社会里还有这么多暴力执法的现象呢？原因可能是多方面的，很难归结到某个群体身上。但是“城管”作为在执法第一线的工作人员，代表着国家行政机关，关系到民众对政府的影响和评价，是否应该注意自身言行，而且有的“城管”也并不是公务员，即非体制内的外包人员，他们甚至连柔性执法都不懂。执法人员素质参差不齐，至少从民众的评价来看，大部分人的评价都是偏向于负面的，群众的眼睛是雪亮的，说明很多执法者的素质确实有待提高。

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       （三）行政相对人层面：法律意识淡薄
        行政执法需要行政相对人的配合，如果行政相对人不配合执法，甚至暴力抗法，那么执法工作陷入困境，那行政主体也只好采取强制性措施了，这样也更加激化了社会矛盾。时隔多年，北京的“崔英杰案”仍然历历在目：“事情发生在2006年8月11日,北京市海淀城管
        监察大队在中关村执法,卖烤肠的小贩崔英杰因三轮车被没收,挥刀刺进海淀分队副队长李志强的脖子,李因失血过多抢救无效死亡.次日凌晨5时30分,凶手崔英杰被抓获,2007年4月10日北京市中级人民法院依法判处崔英杰死刑缓期两年执行。这起看起来最为普通的刑事案件却引起了全国人民的极大的关注与讨论,而其判决也超出了普通刑事案件的意义这是一桩弱势群体(小商贩)的基本人权(生存权)与强势政府(城管)之间的公开对抗。”
        二、促进柔性执法的建议
        （一）完善立法，坚持科学立法和民主立法
        依法行政的前提是有法可依，在柔性执法法律法规不完善的情况下，柔性执法也难以取得突破，因此必须加快柔性执法方面的立法。关于柔性执法的立法，必须来自实践，最终也要回到实践当中去。在立法过程中，首先，以宪法为根本遵循，宪法至上，宪法规定国家的一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人，立法要凸显人民主体地位；其次，坚持科学立法，做足基本的调研工作，邀请相关方面的学者和专家参与立法，比如环保立法、公共安全、城市管理、税收、交管等各方面的专家和学者，集思广益；最后，坚持民主立法，立法要体现人民意志，反映人民心声和维护人民利益，因此应当积极听取人民意见，公开反映诉求的渠道和途径。
        （二）加强对执法队伍的建设，提高能力和素质
        行政主体是将法律从书本上落实到实践中的践行者，法律的生命在于经验，在于实施。从这个意义上来说，执法者起着至关重要的作用，法律实施的作用和效果，也反映了执法者对法律的理解和认识程度。执法者一头连接着法律，一头面对着群众，执法者对法律的理解也决定了其实施法律的方式，如果法律规范是可裁量的，如何将以最小损害的方式来执法，如何让行政相对人心服口服的接受，这些都需要执法者的智慧。因此，提高执法者的素质就显得十分必要，在工作中，应当加强对执法队伍的建设，从思想上入手，将柔性执法的理念深刻理解，铭记于心；同时，行政机关也应对执法队伍开展培训工作，比如定期邀请法官或者高校教授去开办讲座，由执法者做工作总结之类的活动。
        （三）加强对群众的思想教育工作，强化柔性执法理念
        群众或者公司企业作为行政执法的相对方，对执法效益的影响不言而喻。如果行政相对人服从管理，那么执法顺畅；如果行政相对人抗拒管理，那么执法陷入困境。为了让执法顺利进行，从行政相对人的角度来看，能做些什么呢？因为每次遇到的行政相对人不同，那么该如何进行柔性执法理念的贯彻落实呢？笔者认为，各可以通过组织学习的方式来宣传行政柔性执法的方式；同时在具体的执法实践当中，执法者应当耐心教导，让行政相对人在实践中真切地感受到柔性执法的力量，如果能有共赢的选择，相信没有人会选择两败俱伤的方式；除此之外，还可以采用奖励表扬的方式，比如在柔性执法过程中表现突出者，可在报刊、官网上进行报道，形成良性循环，促进柔性执法的发展。