于一兵
浙江树人大学310015
摘要：在我国特有的时代背景下，各个地域、不同层次地区的发展建设有较大的差异。我国各省份已实现初步城镇化，经济有所初步发展的中小城市居多。作为大城市和乡镇之间的缓冲带，中小城市吸收了大量的农村人口，却没有形成有代表性的完整产业，面临着供房紧张、基建落后和产业难以升级的困境。除此之外，近年来房价被哄抬，导致很多地方的建设成本激增，新的规划方案很难落实。目前全国并没有统一的城乡规划管理体系，影响了中小城市发展规划的效率和可行度。城乡发展的根本目的在于让相对落后地区的经济文化同步发展，减小地域间发展水平的差距，提高中小城市市民的生活幸福感。要想让城乡地区全面发展，就必须做出相应的规划和管理，以综合的视角、长远的眼光实现城乡发展的效率和利益最大化。
关键词：中小城市规划；城乡规划；优化策略
引言
近年来，我国的经济持续高速发展，很多地区也在持续城镇化，对基础设施和文化建设的要求也逐渐提高。在这个背景下，国内出现了有关城乡发展规划的政策。然而事实上，我国大城市数量较少而中小城市数量居多，不同地域间经济水平差异大，基础设施仍然不够完善。因此，文章基于我国现在的城乡规划管理和经济发展的背景，讨论了中小城市城乡规划管理的现状和现有问题，并提出了优化的策略，旨在促进中小城市城乡规划的发展。
一、中小城市城乡规划管理的发展现状
我国的中小城市与一线大城市相比相对特殊，在城乡规划管理上应该区别对待。中小城市数量众多、人口多、面积大，因此其城乡规划管理工作更加复杂。除此之外，中小城市无法和一线城市一样投入大量的资源，因此发展规划会面临更大的阻力，其方案应该根据实际情况做出调整。根据2019年中国中小城市发展报告的新划分标准，市区人口在20万以上、50万以下的为小城市，人口在50万到100万的为中型城市。截至2019年底，我国中小城市的数量已达2160个，除了县级市和人口较多的县中心城镇，在全国256个有建制的地级市中，56%为中心型城市。但报告同时也指出，我国现在的中小型城市的总体发展水平还较低，2019—2020年，我国的城镇化率由36.2%提升至46.6%，但中小城市的城镇化率仅为30.1%。目前，我国的城乡规划管理的基本模式可以概括为编制与审批、实施、监督。由各级政府负责编制城镇的规划，然后上级政府进行审批，在审批通过、发放相关许可证之后方可实施规划方案，同时由相关部门对实施过程进行监督。
二、中小城市城乡规划管理的基本特性
（一）城乡规划管理的特殊性
相比于大型城市，我国的中小城市具有一定的特殊性，因此在城乡规划管理方面也有很大的区别。例如在我国中小城市的数量要多于大型城市，中小城市的面积和人口都比大型城市多，这就意味着中小城市城乡规划管理工作更加复杂，工作中的矛盾更多，相关政府部门面对的困难更多，规划的难度也比较大。这些特点都是中小城市城乡规划管理的特殊性，也是比较明显的特点。除了这些特点，还有一点特殊性就是资源投入，我国在大型城市建设中会投入大量的资源，但是在中小城市规划建设中投入的资源有限，这种情况下就导致了我国中小城市城乡规划建设相对落后，规划建设进程相对大型城市较慢，实际的规划建设进度与理论计划存在很大的差异。
（二）城乡规划管理的社会性
现阶段，虽然我国逐渐开始重视中小城市城乡规划问题，但是城乡规划由于种种原因难度较大，因此一直以来城乡规划的发展进度比较滞后。除了政策、资源、部门协调等方面的问题之外，还有一个比较重要的原因就是城乡规划管理具有很强的社会性。城乡规划管理需要有市民的参与，也就是公众参与，但是目前公共设施以及城乡基础设施建设标准普遍偏低，其原因就是城乡规划管理过程中对于公众参与不够重视，市民的维权意识也比较缺乏。长期来看，城乡规划管理缺少公众参与降低了社会性属性，不利于城乡规划的长远发展，管理部门一定要根据城乡规划管理的社会性特点，积极地组织公众参与，从而为城乡规划建立坚实的群众基础。
（三）城乡规划管理的时代性
随着时代的进步，现代城市建设理念也发生变化，城乡规划无论是规划目的、方式以及理念等都会不断出现新的变化，从而符合时代进步的要求，适应社会的发展，这就是城乡规划管理的时代性特点。城乡规划管理时代性的特点是必然存在的，因为随着我国经济的不断发展，我国城乡规划管理在部门以及制度方面必然是不断完善的，管理队伍也会不断扩大，而城乡规划管理工作也会逐渐走上正轨。在我国社会主义市场经济改革大环境下，我国城乡规划的理论也会逐步通过实践进行检验，从而使城乡规划管理模式不断地调整和改变，最终形成具有时代特色的城乡规划管理模式，推动我国中小城市城乡规划的发展。
三、中小城市城乡规划管理存在的问题
（一）城乡规划的法律体系不够完善
中小城市规划管理必须有法可循，对具体的事项有对应的法律法规进行监督和指导才能使管理合法且合理。目前，我国的城乡规划法规体系以《中华人民共和国城乡规划法》为主体，以其他由国家出台的有关法规或者地方制定的规定作为补充，前者作为统一实施的母法对各级别的城乡规划管理均有强制和普遍的效力，其他地方性法规则由不同地方视情况实施。现阶段城乡规划管理的法规体系有两点有待改善。首先是在项目审批的环节中，各个有关部门的分工模糊，责任划分不明确。在各地城乡规划的管理中的具体细节都应该由地方法规进行解释说明，但一些地区出台的政策并没有做到很好的细化和补充；同时审批部门对相关的行政规定没有熟悉了解、掌握情况，因而让设计单位承担了更多的工作。如果出现了需要决策的情况，有关部门无法根据法规作出判断，也只能邀请一些专家进行共同研讨处理，决策缺乏依据，同时有关部门的责任也因为和其他单位共同承担工作而被弱化。其次是现有的法规制度没有得到充分的贯彻落实。我国各个地区城镇的情况差距很大，每个地方都有自身的特殊之处，因此《中华人民共和国城乡规划法》虽然在整体上对规划管理作出了约束和指导，但如果不考虑各地的特殊性而只依此法，则必定会出现一系列问题，同时引发了地方管理办法的不完善，进一步导致很多具体事项没有法律依据。除此之外，在较为落后的中小城市地区，很多项目实施过程中技术规范并没有得到重视，很多设计单位都直接参考大城市案例，忽略了自身的差异，影响了城乡规划管理的可行性。
（二）现有管理系统的效率低下
在现有的体系下，城乡规划管理的效率往往很低，具体体现在两个方面。第一个方面在于规划管理事务的公开程度低。城乡发展的项目应该在有关部门和群众的监督下进行，才能保证管理工作的公正合理。但大多数中小城市对规划管理工作的细节并没有充分公开，公民的知情权没有得到足够的保障。现在很多中小城市都只是将粗略规划方案或者其他有关部门的网页放到其政府网站上，大家很难从中获得更多详细的信息，无法形成实时的监督。管理体系效率低的第二个方面在于各部门协调难度大。对一个地区的发展作出规划不是一个部门的职责，而需要各个部门配合合作才能顺利落实。除了政府部门，发改委、国土局、环保局和城市管理有关的部门都参与到城乡规划的管理，而在项目实施时往往需要多部门的协调、审批，如果这些部门没有进行很好的沟通则会造成规划管理阻碍重重，严重影响管理效率。
（三）城乡规划管理公开程度不足
城乡规划信息实际上是需要公开的，也就是要保证我国公民的知情权，这样就可以对城乡规划进行公众监督，也会使我国的城乡规划建设工作有更好的群众基础。但是，目前我国中小城市城乡规划管理在实际工作中在政务方面公开程度不足，虽然通过网站形式进行了发布，但是信息不够详细，介绍也过于简单，有比较严重的形式化，而且很多地区缺少媒体宣传的形式。
在这种信息不够全面的情况下，很多市民基本上无法了解城乡规划的内容和进度，也就使城乡规划缺少公众的监督，缺乏公信力。
（四）城乡规划管理协调难度大
中小城市城乡规划管理中涉及很多的部门，不仅仅是规划管理部门，还包括了环保、建设以及改革等多个部门。因此城乡规划管理工作需要多部门配合协调，但是正因为城乡规划管理设计部门众多，在配合协调方面存在很大的难度。实际规划管理中，各部门职责不同，管理需求也有很大的差异，尤其是有的部门工作中的需求可能会存在矛盾，加之地方管理法律依据的缺失，很难将多个部门进行协调，从而增加了城乡规划管理活动的矛盾。
（五）管理的手段落后
近年来，各大城市都实现了智能化、网络化的管理体系建设，在信息平台上开展管理工作更加高效。然而在这个趋势下，很多中小城市的规划管理体系受限于升级成本和技术，先进的管理系统尚未得到运用。在落后的管理手段下，信息无法及时更新，管理部门的处理能力也相对滞后，进一步影响了城乡规划的管理。
四、中小城市城乡规划管理的优化策略
（一）建立健全中小城市规划法律体系
作为一种行政管理，城乡规划管理便不能与相关法律法规相背离，要在法律的基础上，以经济效益、技术等角度出发，做好规划管理决策。在实施各地城乡规划的过程中，要求构建完整的中小城市城乡规划管理制度，全面遵循相关法律法规，并在此基础上，制定符合本地区的城乡规划管理程序，进一步规范工作流程，提升办事效率。1）要因地制宜地制定城乡规划管理办法，不能机械式的硬搬硬抄，要与该地区实际情况结合，即地理环境、经济环境、社会环境等，制定属于自己的规划实施细则。2）要编订切实有效的地方城乡规划技术规定。地方城乡规划技术规定的编订，是规范城乡规划管理制度的重要举措，可全面指导城乡规划管理，且有助于编制、维护及更新指导控制性详细规划，从而更好地监督管理工作，提升管理水平。3）要确定以控规为核心的规划行政法定依据。在城乡规划管理中，要始终以《城乡规划法》为依据，根据相关法律法规行使相关部门的行政权力。各类强制性技术规范在规划管理过程中将达到相应的约束作用，在城乡规划文本批准后，控规相比其他类型的文件，目标更明确，更能对规划内容、标准进行严控，且可实施差异化控制，能够明确规划管理者的权力界限，保证控制力度。
（二）开展有效的中小城市城乡规划管理工作评价
当前，在中小城市城乡规划管理工作评价应用较少，但其具备强大的信息反馈功能，如城乡规划决策信息反馈、规划管理过程信息反馈、建设项目实施效果反馈。为顺序开展规划管理工作评价，实现城乡规划目标，必须以深化总体规划为核心的规划编制管理评价，只有实施总体规划，才能落实法定规划。总体规划审批后，可对城乡发展起到引导、调控作用。城乡规划属于战略性规划，其规划的根本目的是为了深化落实建设规划的所有步骤，保证规划意图得以实现。为此，在规划编制管理评价过程中，可分为2点，首先，评价城乡规划年度编制计划，评价审批情况。采用评价方式，可充分了解到规划的落实现状，并对其规划编制的可行性进行分析。其次，评价年度建设实施计划，从而全面分解项目的各个阶段，保证在规划完成时间内，更好地开展各项规划活动，有效指导规划项目的实施情况。
（三）加强中小城市规划的公众参与度
只有保证管理过程的信息开放程度，才能让大众参与到管理工作的监督中，提高政府部门的公信力。管理部门应该积极主动地公开管理过程中的细节信息，并进行宣传，鼓励人民群众在其门户网站或其他途径了解规划管理的工作。对于群众提出的意见，管理部门应该重视听取，对言之有理的建议应该予以采纳，顺从民意。具体的方法可以参考其他单位的政务公开网站，将城乡规划信息在不同媒体上进行公开，并建立反馈系统，同时定期组织对群众反馈意见的研究工作。除此之外，还可以在网站上设立评价系统，让城乡规划管理工作得到大众的评价，并设立相关的奖惩制度，有利于对管理部门内部的激励[2]。
（四）加强监督制约
在当前的城乡规划管理工作中，需要建立健全城乡规划监督机制，以此来保证城乡规划决策的科学性和民主性。具体宜由上级管理部门指派专门的监督人员，针对下级城乡规划方案实施的全过程进行监督。可以将这种派驻监督人员的方法作为一种应急处理机制，不仅能够对现有监管方面存在的漏洞进行有效弥补，同时也能够及时预防和限制违法行为，避免危害的扩大。另外，针对情节严重的违法行为还要追究上级主管部门的责任，以此来增强监管制度的权威性。
（五）建立科学的管理信息系统
在当前城市化快速发展过程中，也对城乡规划管理工作提出了更高的要求。通过建立城乡规划管理信息系统，统一管理各部门及各专业的信息，并针对信息数据进行严格分类，构建更为完善的数据库。可以通过设置信息反馈热线、部门邮箱等方式建立相应的信息反馈机制，使人民群众能够各抒己见，使决策者和执行者能够意识到现有规划工作中存在的问题，并根据反馈回来的意见和建议，合理部署下一阶段的规划工作，使城乡规划建设最大限度地满足人民群众的生活需求。
结束语
综上所述，伴随社会经济的迅速发展，我国城镇化进程逐步加快，城市规模越来越大，城市建设取得了显著的成绩，城市结构愈加合理化，城市发展进入了快速发展阶段。与大中城市相比，中小城市经济发展速度缓慢，城镇化水平相对较低，如何更好地推进中小城市持续、健康发展成急需解决的难题。城乡规划是中小城市建设管理的关键，只有充实城乡规划管理理论知识，合理安排各项城乡建设活动，积极采取符合中小城市城乡规划管理的优化方法，才能进一步提升中城市城乡管理效率，才能创建良好的城市环境，才能实现城乡建设可持续发展。
参考文献
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[10]基于校企合作背景下城乡规划专业实践环节运行管理范式模型构建[J].康彩红.中小企业管理与科技(中旬刊).2020(09)