郭肖娟 白琳
中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津300222
摘要：现阶段，城镇迁建规划是水利工程建设征地移民安置规划中的重要内容，通过形成完善的规划编制体系，为水利工程建设的顺利实施提供了保证。但是规划的内容不会是一成不变的，尤其是在国家的经济社会发展水平、水利行业自身的发展规律、国务院的机构调整对水利工程建设背景带来改变的情况下，城镇迁建规划的内容也应做出相应的调整。基于此，本文就水利工程城镇迁建规划创新性进行简要探讨。
关键词：水电工程；城镇迁建；创新性；
1 水利工程城镇迁建规划概述
1.1 以水利工程为主导向地方利益平衡
水利工程是一种对水资源进行时空调配的方式，是在区域乃至国家范围内对水资源进行再分配，因其公益性的特点决定了水利工程，尤其是大中型水利工程建设通常由国家来主导。以三峡工程和南水北调工程两大世纪工程为例，在国家层面对工程的必要性和可行性进行充分论证的基础上，通过自上而下的行政手段组织实施，在这一过程中，保证工程的有序推进被放在了首要位置上，而地方的发展和移民的意愿在一定程度上要服从于工程建设。随着我国经济社会的发展和改革开放的不断深入，我国《大中型水库移民后期扶持规划编制规程》，就是基于这一现状，从国家层面对水利工程建设征地影响区的经济社会发展进行扶持。在这一背景下，现行的城镇迁建规划编制思路势必应该做出相应的调整，需要改变单纯以全局整体利益为主，忽视地方的发展诉求，更多的从地方发展权益的角度去权衡。在确定工程建设对城镇影响阶段，除了要把工程建设征地纳入影响考虑范围，还应把工程建设对城镇及区域发展条件的改变，作为一个重要因素来考量，在规划中建立对城镇发展要素改变的评价体系，并采取相应的规划应对。
1.2 以搬迁安置为目标向持续发展转变
随着社会主义市场机制的建立和政府行政机构改革的推进，地方政府被赋予了更多的自主权，被搬迁城镇的发展诉求、移民自身权益的完善都促使着城镇迁建工作由单纯的搬迁安置向持续发展发生转变。现有城镇迁建规划中，在规划阶段要求编制迁建方案，作为综合考虑地方经济社会发展要素的区域规划来指导其他规划的编制。在规划实施过程中，要求以实物调查作为规划的依据，并没有按照迁建方案的规划内容进行执行，迁建方案的宏观指引作用没有得到发挥。城镇迁建规划的法律地位有待明确，编制体系有待完善，编制内容需要调整。
1.3 以城镇建设为重点向空间资源调整
十九大以来，国家层面推动建立的统一规划体系，构建国土空间规划，将原国民经济发展规划、城乡规划、国土规划等多个规划“各自为政”整合为“多规合一”，并逐步建立从国家到省、县、乡的空间规划编制体系，对国土空间实现全覆盖。对于移民规划中的城镇迁建规划而言，现有的规划体系与城乡规划体系有类似之处，都是以开发建设为目标，对以“山水林田湖草”为特点的其他空间资源关注不够; 更多关注城镇拓展对于空间的依赖，对自然的承载力和空间开发的适宜性研究不足;以人类发展导向下对自然的索取为主，对生态环境和城镇合理的开发边界关注不够。可以预见的是，城镇迁建规划乃至移民规划作为水利工程建设的专项规划，肯定会逐步融入到国土空间规划体系中，通过对空间资源的整合与协调，实现对国土空间资源的指导约束，建立更为科学合理有效的空间资源分配方式。
2 水利工程城镇迁建规划创新性分析
2.1 规划定位的生态化转变
随着市场化改革的不断深入，水利行业也将会逐步走向更加开放的环境之中，而大中型水利工程建设的周期性也使得水利工程带来大量移民的情况大为减少，以三峡工程、南水北调为代表的“大水利”时代或已走向终结，水利工程城镇迁建情况的发生应大为减少。但我国水利资源时空分布不均的情况并未得到根本解决，水利工程建设将会以小流域功能恢复，区域生态环境提升作为重点。城镇迁建规划将更多的以生态移民的方式出现，通过对区域生态环境的改善，促进城镇人居环境的改善，提升移民的生活水平。
2.2 规划权属的空间化转移
城镇迁建规划是移民安置规划的组成部分，从机构调整方案来看，移民安置规划审核的职能依然属于水利部，但城镇迁建规划涉及到空间载体的管理权限都整合到了自然资源部。城镇迁建涉及到的用地指标、生态准入、开发适宜性、基本农田保护等问题都需要妥善解决。在此背景下，城镇迁建规划应该主动适应新的空间资源管理方式，明确在不同主管部门指导下工作的内容边界，挖掘规划自身的内涵和特点，发挥更加不可替代的作用。
2.3 规划性质的综合化调整
在进行水利工程前期策划过程中，要深入研究工程建设的影响，综合分析城镇影响和迁建方案，把空间资源利用和经济社会发展纳入工程建设影响考虑，将城镇迁建规划纳入国土空间规划体系之内统筹安排空间资源，综合分析城镇发展的各类要素，提升规划的前瞻性和引导性。城镇迁建规划外延的扩展必然带来管理权限的交叉，在这一过程中要对水利工程移民专业主导的城镇迁建规划核心内容加以明确，完善移民安置规划的内容体系，提升行业的发展前景。
2.4 规划目标的多元化体系
要建立城镇迁建规划的多元目标体系，城镇迁建规划要在完成城镇迁建任务的基础上，将城镇的持续发展、资源的合理利用、区域的统筹协调纳入规划的目标体系中，建立“四位一体”的城镇迁建规划目标体系。城镇的搬迁安置是城镇迁建规划的基础目标，在对现状城镇进行充分调查的基础上，对城镇居民和功能进行恢复。在此基础上，要以城镇迁建为契机，将迁建城镇的远期发展目标，对国土空间资源的利用和在区域经济社会发展中的定位作为城镇迁建规划的主要内容统一规划。通过工程建设来带动区域经济社会的发展进步，运用规划手段实现城镇的多元化目标，将水利工程建设的被动移民转变为发展机遇，践行绿色发展的理念，提升水利工程对地方的带动作用。
2.5 规划内容的社会化导向
社会化导向是指在城镇迁建规划过程中，要改变以建设实施为主要目标的规划内容，运用不同学科背景的技术手段，对工程建设影响区的经济社会的运行和发展做出合理的预测，形成更为全面的规划内容。以城镇迁建规划中的实物调查为例，实物调查对工程影响区内经济社会各个方面的内容，通过实地踏勘的方式进行了全面的了解，包括城镇的用地、人口、房屋和附属设施、工商企业、市政及公用设施等，在实物调查基础上形成的移民安置规划方案有着充分的现实依据，但这些具有社会调查性质的结果并没有被充分运用到其他阶段的规划中。例如，现状城镇的用地情况调查，可以分析出当地的城镇空间演变趋势，为新城镇的空间组织形式提供依据; 现状城镇的人口情况，可以分析出当地的人力资源情况，为制定合适的产业政策提供依据。基于对这些因素的考虑，将城镇迁建规划的内容进行社会化导向的改变，是具有很强的现实意义的。
结束语
综上所述，在今后的城镇迁建规划工作中，要着眼于移民行业的长远发展来看，以城镇迁建规划为代表的水利工程建设征地移民安置规划确需进行顶层设计，以应对行业发展的新环境和国家的制度环境改革，方能将水利工程建设顺利推动。
参考文献:
［1］ 中华人民共和国国务院．中华人民共和国国务院令第679 号: 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例［A］．北京: 中华人民共和国国务院，2019．
［2］ 杨勇.基于水利工程城镇迁建规划创新性［J］．智能建筑与智慧城市，2019，9: 110～111，114