李文红 张琦钰
北京外国语大学，德语学院，北京，100089
摘要:近年来，气候问题在国际上，特别是欧洲国家得到越来越高的重视，德国作为欧洲经济的火车头，在气候治理方面，联邦政府也拟定了一系列雄心勃勃的政策，引领欧盟甚至国际社会气候治理的发展。本文聚焦于联邦政府近年来推出的气候保护政策，立足于德国当前气候保护政策的现状，从国内、欧盟以及国际层面分析助推德国气候政策发展的重要因素，德国气候政策的特点，并思考其今后发展存在的主要困境。
关键词：气候政策 气候治理 德国
引言:
21世纪以来，国际社会对气候问题的关注度不断升高，应对气候变化的紧迫性和必要性已经在全球范围内达成一致共识。德国长期以来高度重视全球气候问题，不断推动国内气候保护相关的政策和法律措施，在气候治理方面也获得了国际社会的高度肯定。
一、德国气候保护政策的现状
（一）全球气候治理的形势变化助推德国气候保护政策
2017年6月，特朗普宣布退出《巴黎气候保护协定》，这是他竞选期间所谓“美国优先”口号下的外交政策中的其中一个组成部分，特朗普将《巴黎气候协定》视为将美国处于不利地位而使得其他国家获利的不平等协议。特朗普上任后逐步废除严格的环境法规，并放宽了对燃煤电厂的严苛规定，虽然美国各州对这一路线的贯彻有所不同，坚持自己的气候保护计划和法律法规，根据世界资源研究所智囊团的数据，几乎有一半的州都加入了美国气候保护联盟并致力于坚持遵守减排目标，但尽管如此，特朗普的脱离无疑是全球气候治理的巨大退步。
美国的退出可能产生以下负面影响，首先引发了不良的示范效应，并降低了缔约方对国际气候合作的信心，可能会影响各方国家执行该协定的意愿，将对随后的《巴黎协定》的谈判产生不利影响。其次，美国作为世界上最大的温室气体排放国之一放弃其《巴黎协定》的目标，那么将很难在全球范围内实现协定中设立的将全球气候变暖控制在1.5摄氏度的目标，全球气候治理协议的价值将大大降低。第三，全球气候治理中的领导层赤字更大，并将对未来的国际地缘政治和地缘经济结构产生深远影响。[ 李慧明:“特朗普政府“去气候化”行动背景下欧盟的气候政策分析”，载：《欧洲研究》，2018，第 5 期，第45页。]
（二）欧盟层面气候保护推进德国气候保护政策
分析德国的气候政策，无法离开欧盟的框架，欧盟一直是环境领域的先行者，一方面是因为欧洲作为世界上最早实现工业化的地区，也最早遭遇严重的环境问题，因而环保意识更为深刻，另一方面，欧盟也希望能够利用气候和环境保护领域的成熟经验，掌握全球环境治理议程的主导权。欧盟的气候政策始于2000年的欧洲气候保护计划（ECCP），该计划规范了根据《京都议定书》做出的承诺的具体执行内容，从那时起，欧盟内部的气候政策变得越来越差异化，气候政策涉及到的政策领域也不断细化，近年来，气候政策已成为欧盟最具活力的政策之一。近年来欧盟委员会通过雄心勃勃的能源政策战略，在气候政策要求和具有约束力的目标方面，欧盟在全球气候治理业已获得了很大的影响力。
在特朗普政府对全球气候治理少有作为的情况下，欧盟继续深入推动全球气候治理的发展，并试图在低碳发展的新时代确保欧盟的战略优势，同时，欧盟希望像在京都谈判中一样，通过巴黎气候协议进一步塑造和主导全球气候治理。
此外，要明确的一点是，在环境政治研究中，领导角色这一概念的使用少了野心勃勃的色彩，因为这一领域并不那么关乎统治与支配，而更多地涉及到为解决合作问题而做出的实质性的贡献[ 马库斯·雷德勒，（夏晓文译，朱苗苗校），“欧盟在国际气候与能源政策中的领导角色和德国的能源转向政策”，载《德国研究》，2013，第 2 期，第28 卷，第23 页。]，这也很符合德国历来对权力的避讳而更加强调务实的领导特点。从1986年联邦政府开始采纳国家层面的首个气候政策措施，到2019年环境部最新提出的气候保护法律草案经联邦议会审议通过，德国始终走在气候政策规范化法律化的最前面，体现了在欧盟框架内的独特的模范引领作用。从另一个角度来看，欧盟在全球气候治理中的领导力和话语权，促使并要求德国必须采取具有雄心的气候保护措施，从而反过来促进了德国气候政策的稳定性输出。
（三）德国气候保护政策特点
德国承诺到2020年将温室气体排放量与1990年相比减少40％，到2030年减少55％，到2040年减少70％，到2050年减少80％至95％。[ BMU, ?Klimaschutzplan 2050“, Berlin, 2016, S. 28.]根据《气候保护报告2018》，自1990年以来，温室气体排放量减少了32％，距离2020年的减排目标仍有差距，预计将无法按计划实现40％的减排，但联邦政府不会变更2030年以及以后的减排目标，为此今后应作出更大的努力。
总体而言，德国的近年来的气候政策仍然是以“管协”措施为主导，即为各行业新技术的发展提供资金、技术支持，提高能源利用率，促进新能源的开拓和普及。但供热和运输部门的二氧化碳定价的措施，则不同于以上举措，带有了强制和惩罚的色彩。该措施同其他积极激励的措施共同协同，有助于促进德国实现以后的减排目标。
二、影响德国气候保护政策的因素分析
（一）联邦政府的三个组织原则
德国政治体制特点对气候政策有积极的影响。联邦德国基本法第65条中规定了联邦政府的三大组织原则分别是：总理原则（Kanzlerprinzip）、部门原则（Ressortprinzip）以及内阁合议原则（Kollegialprinzip）。联邦总理在德国政府中具有重要地位，仅总理有权组阁，并提出具有约束力的提议，可以说，联邦总理确定了政府政策的基石。自1990年代初以来，德国在科尔政府的领导下积极参与制定全球气候政策，1995年在德国首都柏林举行了第一届应对气候变化缔约方会议，在担任东道国之际，科尔首次承诺德国25％的减排目标，施罗德随后在1998年确认了这一目标。德国总理默克尔在上任总理前曾任德国环境部长，媒体将之称之为“气候总理”，默克尔在国际峰会中多次强调工业国家要站在承担历史责任和解决气候问题的前列，并乐于在欧洲和全球树立德国作为气候保护先驱的角色。
（二） 政党制度
德国主要政党都对优化能源结构、环境保护、应对气候变化和可持续发展持积极支持立场，为德国的低碳转型政策提供了政治基础。德国绿党是一个从形形色色的抗议运动中所兴起的绿色力量，尽管气候和环境保护是超越党派分歧的共识，但绿党最为旗帜鲜明地坚持气候保护立场并以此吸引了很多环保选民的选票，在2019年欧洲议会选举中绿党大获成功，第一次斩获了超过20%的选票，突破了历史的新高，近年来德国民众对绿色、环保、低碳理念的认同不断强化，绿党在塑造气候保护政策上的力量不容忽视。关于德国政党制度对气候环保政策影响的研究得出了以下结论： 首先，当强势的社会民主党派居于在野党位置时，环境和气候保护政策的成绩往往会上升，但是当他们在政府中任职时，其结果并没有比其他政党执政更好，有时甚至会更糟。特别是绿党，他们在议会中的实力与环境和气候政策绩效有着明显积极的联系，这意味着，对于气候和环境保护诉求的实现而言，相比于德国其他的主流政党如社民党、基民盟等，绿党在议会中积极参与党派竞争比实际意义上的成功组阁并成为执政党所能带来的环保利益更大，主要的执政党在气候和环境保护领域上的作为在很大程度上取决于来自绿党或其他的环境运动和气候保护组织等施加的竞争压力。[ Roger Karapin, ?Climate Policy Outcomes in Germany”, German Politics and Society, Issue 104 Vol. 30, No. 3, 2012, S. 24.]
三、德国气候保护政策的具体制度措施
根据《气候变化框架公约》和《欧洲监测条例》强制性报告的要求，德国政府自2016年开始，定期发布《气候保护报告》，阐述过去的气候政策实施进展，并对未来的发展进行预测。对于2020年之后的时期，《气候保护计划2050》作为国家气候保护长期战略，为气候政策发展提供了重要的方向，并为各部2030年设定了具体减排目标。
（一）能源行业
在能源行业，排放主要包括发电厂中用于提供电力和热能的化石燃料所产生的排放以及炼油厂等能源工业中的挥发性排放，能源供应所产生的排放占据温室气体排放量的80%，因此能源供应转型是应对气候变化的关键挑战。
[ Annika Sohre, ?Strategien in der Energie- und Klimapolitik", Dissertation Freie Universit?t Berlin, 2012, S. 22.]根据统计数据，2018年能源行业的温室气体排放量达到了3.11亿公吨，是排放量最大的部门，但同时也是自1990年以来排放量减少最多的部门，相比1990年减少了33.4%。[ BMU, ?Klimaschutz in Zahlen 2019“, Berlin, 2019, S. 28-29.]联邦政府预计到2030年将该部门的碳排放量降至1.75-1.83亿吨，到2050年实现完全的去碳化，为此德国积极推进能源转型，继续加速可再生能源的发展，逐步停止以煤炭为基础的发电并不断提高能源利用率。
（二）建筑行业
建筑行业所占碳排放量约为14%，约为每年1.2亿吨，到2030年目标排放量减少至7200万吨/年，根据评估，如果仅仅按照现有的一些政策措施，如《能源节约条例》等，到2030年减排仅能降至9000万吨，仍存在缺口，为此政府计划通过强化资金支持，提供信息和咨询以及二氧化碳定价等措施来实现目标。为所有的新建建筑定义一个统一的能效标准，直接推动使用可再生能源和电力，实现二氧化碳零排放，此外，为一些建筑的翻新的技术开发提供有吸引力的税收或资金支持。目前德国已经采取了这方面的具体措施，比如为将老旧窗户更换为现代隔热窗户的市场主体减少20%的应纳税额，用于翻新住宅以达到不同能效的水平的资助金提高10%，为了提高燃油供暖的效率，将提供更多的资金支持用于供暖系统的升级。
（三）运输行业
运输行业在可持续发展上仍面临比较大的挑战，自1960年以来，德国交通运输的能源消耗增加了两倍多，运输业占全国最终能源消耗近30％，其中90％依赖原油，2014年，仅原油进口成本就达500亿欧元左右，温室气体排放的数据也不乐观。交通部门计划到2030年减少9500-9800万吨CO2排放量，同1990年相比降低40%。[ BMU, ?Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050”, 2019, Berlin, S. 62.]为促进这一领域的绿色发展，政府主要致力于提高各种交通方式的能源效率，促进节约燃料的驱动器的发展，如电动汽车，以及推动出行方式转换为低排放的交通方式，如公共交通、自行车出行以及共享汽车共享单车等。 除此之外，大力改善公共交通，投资德国铁路，从2020年至2030年，每年联邦政府都将向DB额外注资10亿欧元，以促进铁路网络和铁路系统的现代化，到2030年铁路客户的数量预计增加一倍，到2025年铁路网络的电气化将从60%增长到70%，同时机票将变得更加昂贵，从2020年开始将会提高航空交通税，而长途火车的增值税则会相应从19%降低至7%，以增加火车长途出行的吸引力。在新注册的汽车中，汽油和柴油仍然是主要的驱动类型，到2018年12月，德国现有的电动汽车充电点仅有16100个，为了确保电动汽车的逐步推进，当前主要是助力于混合能源汽车的推广，并加强电动汽车充电的基础设施建造。[ BMU, “Klimaschutz in Zahlen 2019“, Berlin, 2019, S. 40.]
（四）工业行业
在能源行业之后，工业领域是德国第二大温室气体排放源，约占据德国20%的温室气体排放总量，主要来自于工业部门的直接排放。 到2030年将排放量减少1.4亿吨，同1990年相比约下降50%，2016年该领域的排放量共计1.88亿吨，已经显示出了显著的成效，在此基础上减排缺口仅剩约4500-4800万吨。[ BMU, ?Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050”, Berlin, 2019, S. 86.]在该领域，欧盟的碳排放交易体系在工业领域的减排中发挥了很大作用。在2017年底欧盟碳排放交易第四阶段（2021-2030年）的改革正式确定之后，自2018年初碳交易价格已开始大幅上涨。[ BMU, ?Klimaschutzbericht 2018 zum Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 der
Bundesregierung“, Berlin, 2018, S. 23.]根据气候行动计划的预测报告，在采取附加措施的情况下，工业部门到2020年的排放量会减少至1.71亿吨。德国也采取了财务激励的手段，引入绿色能源和环境管理系统，并提供投资补贴，以提高能源效率以及整合发展可再生能源，同时德国也大力支持工业领域的各个公司关于减排规定和事项的咨询，提供信息以及相关培训。
（五）农业行业
农业领域是排放量占比最低的领域，2017年农业部门占德国总排放量的8.1%，共计约7310万吨。从1990年到2016年，该领域温室气体排放量由9000万吨减少到7200万吨，降低了约20%，到2030年，农业部门每年的碳排放量将不会超过6100万吨，按照现有的政策措施，预计到2030排放将达到6800万吨，仍存在约700万吨左右的差距。该领域的行动措施主要包括提高用氮肥效率和维持农业土壤的碳存储功能，促进养殖业的低碳发展。取消矿物肥料和化学合成农药的有机耕种面积份额的提高为减少每公顷土地温室气体的排放做出了贡献。联邦农业和园艺能源效率计划积极促进农业先进技术的发展和有机农业的发展，每年提供1700万欧元用于推动各种可持续农业发展模式。[ BMU, ?Klimaschutz in Zahlen 2019“, Berlin, 2019, S. 44.]同时，注意草原绿地和森林的保护，采取适当的措施对个别受损地区进行重新造林。
四、德国气候保护政策发展面临的困境
德国在气候保护方面受到国内政治体制带来的积极影响，得到民众的理解和支持，因此在气候保护政策方面极具雄心，但尽管如此，其未来发展仍然存在很多不确定因素，也面临着不少的困境和阻力。
（一）气候问题的特殊性
首先，气候问题不同于其他政策领域，具有其特殊性。第一，气候问题具有复杂性。气候问题是一个跨国界、跨领域、跨行业的问题，并涉及到经济和政治社会方方面面极其复杂的利益相关者。第二，气候问题具有长期性。由于这一原因，在气候政策的制定需要具备能够得以长期推进的稳定性，同时，必须要考虑到受政策波及的其他市场参与者产生的“搭便车”心理。第三，气候问题具有不确定性。气候系统本身的敏感性、各地生态系统的特殊性以及社会经济发展波动等问题都具有很大的不确定性，且气候变化领域存在着所谓的“吉登斯悖论”问题[ J?rg Knieling/ Walter Filho, “Climate Change Governance”, 1. Auflage, Heidelberg, 2013, S. 12.]——人们都意识到了问题的存在，但是在解决问题的路径与方式方面犹豫不决、甚至视而不见，决策者很难洞悉各种外部因素的发展变化，因此制定政策时就需要过程导向、足够灵活。
（二）能源转型风险
此外，能源转型带来的成本风险。第一，由于各州风能、太阳能等主要清洁能源发展潜力和经济发展水平不均，大部分电力需求高的行业都位于德国南部，而风力发电基地主要位于德国北部，必须要考虑到长途输电产生的技术和经济成本。第二，零售电价上涨等生产生活转型成本导致居民和企业负担过重。第三，光伏设备的高额补贴带来的副作用，光伏产品市场被人为造成虚假膨胀、价格扭曲、生产商竞争力下降等。德国与中国的光伏产品价格战就体现出德国光伏产业的不良状况。
去核化和去煤化，给减排目标的实现和能源供应安全带来双重挑战。2011年福岛核电站事故直接导致了德国能源政策大转弯，最终放弃了发展核能作为清洁能源，提出2022年彻底脱离核能。此外，近年来绿党不断向政府施压，要求在能源行业尽快实现“去煤炭化”。2019年1月26日，由德国政府设置的煤炭退出委员会提议，德国最迟应在2038年前关闭所有燃煤电厂，彻底淘汰煤炭能源。而现实情况是德国资源禀赋的特点是“富煤缺油少气”，煤炭资源丰富，石油、天然气供应依赖进口，存在国家安全上的隐患。 另外，在实现减排目标和确保能源供应安全两难的局面中，政府如何推进可再生能源发展，同时正确选取过渡能源保证能源供应，也是巨大的挑战。
（三）就业市场的波动
最后，经济发展方式的转变和能源转型必定会给就业市场带来波动，尽管目前德国的失业率处于历史最低水平，且可再生能源领域同样创造了数以千计的新就业机会，但在一些仍然依靠煤炭等传统能源发展的地区，新政策的推进可能会导致大量就业岗位的流失，如何推动这些地区的结构转型，调节社会矛盾，也是十分严峻的问题。
近年来，绿党的发展也从另一个侧面表明德国国内选民对绿色，环保和低碳概念的认可，随着选民对气候政策的支持力度的加大和更多气候政策的颁布，德国联邦政府已肩负起重大的国内、欧盟和国际气候变革的责任。德国气候政策的成功，又将令许多其它工业国倍受鼓舞，使这一政策在德国国家层面取得成功的基础上，进一步产生全球性影响，进而有效地为全球气候保护做出贡献。