地震重建项目的造价控制探讨——以长宁6.17地震为例--中国期刊网

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地震重建项目的造价控制探讨——以长宁6.17地震为例

发表时间：2020/12/15 来源：《基层建设》2020年第24期作者：邱勇

[导读] 摘要：地震灾后重建项目，建设资金量大，周期短，相关程序欠缺，极易造成投资失控。

        宜宾市财政投资评审中心
        摘要：地震灾后重建项目，建设资金量大，周期短，相关程序欠缺，极易造成投资失控。同时，如果相关部门监管不到位，容易滋生腐败。以往地震项目的审计也发现存在较多问题，所以，本文从长宁6.17地震的灾后重建项目的造价控制中实践，探讨灾后重建项目的造价控制
        关键词：地震；灾后重建；造价控制
        2019年，四川省宜宾市长宁县（北纬28.34度，东经104.9度）发生6.0级地震，震源深度16千米。此后又相继发生4次5级以上余震。地震发生后，政府投入大量资金资金对基础设施、公共建筑等进行灾后重建，本人作为财政投资评审技术人员，参与了灾后重建项目的造价评审，根据这一年多来的项目建设投资控制情况，对灾后重建项目的造价控制要点进行讨论。
        1 灾后重建项目的特点
        长宁双河6.17地震灾害造成四川省宜宾、乐山2市16个县（市、区）35.9万人受灾，13人死亡，9.5万人紧急转移安置，3500余间房屋倒塌，22.3万间不同程度损坏，直接经济损失56.2亿元。其中宜宾长宁双河、珙县巡场镇受灾最严重。地震后首要任务就是灾后重建。由于需要尽快安置灾民、恢复学校上课、打通基础设施，造成灾后重建项目时间急、任务重、投资大。而地震是突发性，相应重建项目均没有前期工作。项目开工准备时间有限，有的项目设计未开始就确定施工单位，典型的边设计、边施工、边调整的三边工程。在设计、招投标环节准备不充分，面对的受灾群众和单位多，诉求也广，造成的灾后重建项目管理缺失，工程造价控制难度大，导致投资容易失控。灾后重建项目的建设资金，主要由中央、省、市、县各级部门筹集，主要来源于财政及捐款，而这些资金的使用，具有严格的管理，如果管理不规范，就会存在审计风险和腐败风险，如国家审计署公布的汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果报告中披露“有些项目存在前期工作不充分、施工中设计变更多、随意增加建设内容或者扩大建设规模、多结算工程款等投资控制不严的问题”，九寨沟审计建议“二是进一步强化灾后恢复重建项目投资控制和资金管理，充分发挥包括捐赠资金在内的各类重建资金的使用效益。”所以，灾后重建项目的投资控制就成为比较重要的工作。
        2 长宁6.17地震灾后重建项目的现状
        长宁地震灾后恢复和重建项目建设计划投资情况，以宜宾灾区为例，受灾区申报灾后重建和恢复项目共计166个，计划投资65.21亿元，项目涉及城乡居民住宅、教育、卫生以及政府机关事业单位。因为建设资金涉及财政，按照市委、市政府领导的安排部署，宜宾市财政投资评审中心承担灾后重建指导及财政评审工作，市财政评审中心技术人员组成工作组，先后10余次深入地震灾区第一线，查看灾后重建工程的建设情况，指导长宁、珙县灾后重建项目的财政评审工作，根据我们学校、医院项目的调查，发现灾后重建普遍存在以下问题：①无完整的施工图纸。基本上项目都是边设计、边施工。施工倒逼图纸设计。甚至施工队伍等图纸设计。②部分设计方案的经济合理性有待论证。如CFG桩是应该由水泥、粉煤灰、碎石、石屑或者砂加水拌和形成的高粘结强度桩，但我们发现学校施工采用防水混凝土。③建设程序不合规。未办理施工许可证，未签订施工承包合同。造成工程材料价格的认定方式、定额的选用未明确标准，造价控制困难，埋下结算纠纷的伏笔。④施工组织设计及施工方案不经济可能造成投资增加。如土石方反复挖运，不考虑运距和成本；大量采用砖胎膜。⑤无可研。项目建设投资的控制目标随意。虽然有一些灾后重建计划投资，但投资的额度估算无依据或者依据不充分。甚至为可能会多争取上级财政资金，故意增大投资额计划。最终造成计划投资不真实。⑥同类项目建设标准不统一，造成社会负面影响。如某个乡镇一级的中学建设标准就呈现豪华，而相对对其他乡镇一般建设标准的学校就不公平，将会带来负面影响。
        3 灾后重建项目的投资控制体系的建立
        针对发现的情况，我们着手帮助灾区建立一套灾后重建项目投资控制体系：
        （1）综合考虑整个地震期间的相关救灾物资的综合利用，并出台政策平抑地方材料价格。地震发生后的首要任务是人员安置，临时安置灾民板房可以综合利用。即在除了在地震临时用于安置灾民外，考虑将来重建项目施工时候也大量需要板房，可以考虑综合利用，待将来灾后重建项目施工时候用于施工办公用房和民工生活用房，提高资金使用效率，在施工合同中约定，优先使用这部分板房，在措施费中的临时设施费中扣减相应费用。对于在地震毁损的建构筑物，拆除时候应认真清理，保存完好，还可以的继续使用的部分材料如砖、门窗、木材等，根据情况分别用于合适的灾后重建项目，即降低造价又减少废弃物排放，达到综合利用。考虑到将来灾后重建项目的短时间建设任务大量增加，地方材料如沙、石、商品混凝土价格会出现供不应求的局面，面临上涨的压力，在市政府制定相关政策的时候，在非灾区组织材料供应灾区，以及出台相应抑制地方材料借机涨价的措施。
        （2）采取同类建筑大数据分析，作为投资控制依据。对项目造价的控制，首先应该在可研报告阶段要准确确定概算投资额，作为施工图设计和预算的依据。

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但是，由于时间紧，加之为了争取上级资金补助，普遍存在对概算估算过高，根据我们对部分已经完成的灾后重建项目的核实，某中学申报投资1400万元，而实际投资950万元，实际投资占申报投资的67%；有的项目申报投资却严重偏低，如某职业中学申报灾后重建校舍1000平方米，计划投资250万元，实际施工时候发现申报时候漏报运动场、堡坎等内容，实际投资790万元吧，是申报投资的316%。以上现象还不是个案，投资计划对实际建设的指导性作用不强。对于灾后重建项目的造价控制，应该首先确定概算价。对灾后重建项目的概算价的确定，可以考虑用大数据分析结果，作为限额设计的标准，在设计合同中明确其施工图预算必须控制在，考虑风险，可以预留5-10%的不可预见费，用于可能会出现的不良地基处理或者重大设计变更。如，我们我市近两年以来的新建教学楼的造价分析，灾区的教学楼的单价应该2500-3000元／平方米。我们对后来的项目按照此类单价进行施工图设计的预算控制，基本上都在这个幅度内。
        （3）按照假设公开招标法确定项目计价原则。由于灾后重建项目相对正常项目的建设程序，大部分没有设计招标-施工图设计-施工图预算-工程量清单-编制招标文件-公开招标-投标报价-中标价等程序。灾后重建项目大都缺失其中部分程序，导致确定工程造价关键的计价条款缺失，如何确定结算单价，甲乙双方的利益不同，及不容易达成一致，埋下了结算纠纷的隐患。针对以前类似项目发生的情况，我们参照房地产估价中使用的假设开发法即“估价假设是指一个估价项目中对估价所必要、但尚不能肯定、而又必须予以明确的前提条件所作的合理假定，以及对由估价目的决定的估价设定的估价对象状况与估价对象现状不同之处等所作的说明。”我们对所有项目的假设条件都具备的公开招标的条件下的确定计价原则，即对所有没有施工图的项目，在合同中明确将来的结算单价首先明确计价原则如使用定额的确定、人工费调整的方法、建设工程造价信息上面有的材料价格基期的确定（一般采用合同签订前28天），对于造价信息没有的材料价格的认定方式（一般采用宜宾信息价没有的按自贡、泸州、内江的顺序查阅相应价格执行；其余按市场价执行，如遇价格争议，三次协商未果，中标人须提供相应的合同、发票等支撑依据。）特殊项目的组价原则（如外运土石方的运距）等。确定这些条款后，施工图齐备就按照此原则计算，计算后确定价格为假设招标的预算控制价，根据报价时候的竞争下浮比例，最终确定结算价，其实质内容就是，一切恢复到公开招标时候的做法，回避了结算矛盾。
        （4）多方案的经济分析，运用价值工程确定价值最大的设计方案和施工方案。价值工程追求满足功能前提下，造价最低。因此在设计方案的选择和施工方案确定上，运用价值工程，可以得到价值最大化。如教学楼楼地面的选择就有水磨石面层、花岗石面层和一般面砖，花岗石面层呈现品质高、耐磨、防滑，但造价高，荷载较大；水磨石虽然耐磨、防滑，造价居中，但带水作业，不利于环保、施工周期长；一般面砖价格低，施工周期短，但粘水地面易滑有安全隐患，通过以上分析，最终选定防滑地砖就克服造价高、易滑、施工周期的不利因素。如在施工中，作为大量的回填和换填不良地基，一般考虑外购土石方回填，既要增加运费又要增加外购土石方费用，此时，则可以考虑，规划区内已征地块将来需要挖方的地方取土，则节约外购土石方费用，又可以节约将来拟建地块的挖方外运费用，一举两得。我们在灾区某教学群楼建设中建议采用此类方法，总体节约资金5000万元。
        （5）在设计时，考虑全寿命周期费用，总体节约整个生命周期费用。全寿命周期费用是指建设工程成本不但要考虑建设成本，还要考虑将来使用维护的成本，应当追求总成本低最低的方案。因此，我们提出在在景观设计时候，尽量采用本地的花草树木，这样不但采购成本低、将来的使用管养的费用也低。所有建筑方案建设标准相比地震前适度提高，但不应该追求过度建设。
        4 总结
        灾后重建项目，通过造价控制达到节约资金、按时完成项目项目建设，合规合法使用财政资金，规避审计风险，杜绝暗箱操作，完全有必要，也完全有可能实现。
        参考文献：
        [1]张健，程旭，王延茹.地震灾区灾后重建项目的工程造价控制对策研究[J].沈阳建筑大学学报（社会科学版），2010，12（02）：191-194.
        [2]尹贻林，苏永青，钟炜.灾后重建保障性公共项目投资控制体系的探讨——以天津对口支援略阳灾后恢复重建实践为例[J].建筑经济，2010（06）：65-68.
        [3]汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果（第1号）——76个重点项目阶段性跟踪审计结果[J].中国内部审计，2009（10）：8-9.
        [4]绵阳市审计局关于“8•8”九寨沟地震平武县灾后恢复重建2018年上半年跟踪审计的结果公告[J].绵阳市人民政府公报，2018（16）：19-20.
        作者简介：
        邱勇（1968.01--），男，汉族，四川江安人，本科，高级工程师。研究方向：建筑工程造价、政府工程投资管理、财政政策。