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水利水电工程移民监理实践与发展研究

发表时间：2020/12/15 来源：《基层建设》2020年第24期作者：张舫王楠

[导读] 摘要：随着水利水电工程的快速发展，水利水电工程移民监理工作逐渐受到人们的重视。

        黄河勘测规划设计研究院有限公司
        摘要：随着水利水电工程的快速发展，水利水电工程移民监理工作逐渐受到人们的重视。传统的水利水电工程移民监理过程中仍然存在一些问题，主要是服务意识不好，评价方法不全面，员工流动性大。针对上述情况，移民工作主管部门应建立健全移民监理制度，规范人员行为，确保移民监理工作的有效实施。因此，本文以水电工程移民综合监理的问题为切入点，分析合理化机制的建设措施。
        关键词：水利水电工程；移民；监理
        引言
        水利水电工程建设对防洪、灌溉、发电有着重要的作用。但是，在工程实施过程中，会出现很多移民安置等社会问题。水利水电工程移民监理对工程建设征地所涉及征地补偿、移民搬迁、生产生活安置、城镇迁建和专项设施迁（复）建进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况等实施综合监理工作，对工程顺利实施具有重要意义。
        一、水利水电工程移民监理概述
        水利水电工程移民监理是依据国家有关法律、法规和政策，已批准的水利工程移民文件、规划报告和已签订的合同，对水利工程移民全过程进行监督控制和管理的工作。通常由水利工程建设单位或业主委托一个独立的、专业化的社会监理单位实施。移民监理是水利工程建设过程中的一项重要组成部分，主要工作内容包括对移民安置进度、移民安置质量、移民资金拨付和使用等的监理。
        二、移民监理发展概述
        20世纪90年代，水利水电工程建设中的移民工作不受重视，移民安置后出现了很多问题，移民安置始终没有取得很好的效果，某种程度上威胁着社会和谐稳定。随着经济的快速发展，我国逐渐意识到这种工程建设模式的所带来的严重后果，政府越来越重视这个问题，通过水利水电工程建设行业和社会的共同努力，一直在寻找更好的管理方式。20世纪90年代，在三峡工程建设过程中，中国第一次提出了移民监理的理念，开始尝试编制相关行政文件，同时结合小浪底水库工程建设，提出了具体的移民监理思想。之后，随着我国水利工程建设的速度越来越快，移民监理在水利工程建设中应用越来越多。1998年，根据水利工程市场的发展要求，颁布了水利水电工程移民监理工作的管理文件，对移民监理工作的内容、程序、位置、责任等进行了具体的说明。进入21世纪后，我国不断调整水利水电工程移民监理工作的行政规定，提出了水利水电工程移民监理需要承担的责任。水利水电工程移民监理工作正式纳入移民业务管理体制。此后，我国继续完善监理制度，健全机制建设，理顺监理体系和监督责任，并在相关法律中对移民安置工作实施做出了具体规定。2012年，国家发展改革委员会颁布了《关于水利水电工程农村移民迁移、城市集镇迁移、专业项目处理、水库库底清理等综合进度的规定》。2014年，国家发展改革委员会能源局颁布了《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》，对移民综合监理工作程序、内容、方法和具体运营要求等进行了详细规定。
        三、水利水电工程建设征地移民安置问题
        （一）补偿资金的问题
        水利水电工程征迁补偿资金能否及时发放是一个比较常见的问题，也是移民们非常关心的问题。实施水利水电工程建设移民安置并不是简单的拆迁补偿和征地补偿，而是打破原有的生态平衡、社会稳定。移民被迫离开自己熟悉的生活环境，重新选择新的住处。有些人甚至会失业，导致自己的经济收入中断，面临生活困难。因此，在这个时候，国家应给予足够的补偿资金，以保障他们的生活需要。但是从实际情况来看，在国家发放的补偿资金中，实际支付给移民的只有一部分，可能会出现补偿资金发放不及时或未收到补偿金的问题。此外，不同地区或土地性质、布局方式的差异等，对移民的补偿资金也会有所不同。在这种情况下，移民很有可能相互比较，很有可能会埋下社会不稳定的因素。
        （二）移民安置后评价不当
        移民主管部门不仅需要在工程实施前和工程实施后追踪老百姓的生产生活情况，还要对移民安置后的效果进行后评价。在一些地区，移民主管部门没有做好对移民安置工作的跟踪验收，没有做好移民补偿资金使用情况的调查，使移民怀疑补偿资金是否合理，产生了很大的移民问题。工程实施后反而降低了移民的生活水平，这样引起了移民心中的不满，影响了政府在移民心目中的形象地位，并有可能引起移民因搬迁而制贫现象发生。这些都是移民安置后评价不当导致的。
        （三）移民不愿远迁
        从实际情况来看，许多水利水电工程建设在比较偏僻的山区。因为水利水电工程的建设，当地居民被迫离开自己生活多年的地方。移民搬迁安置大体可分为：本村组安置、本县乡安置、本市安置、本省安置和跨省安置。很多人不想离开自己生活的地方。根据实际情况，移民不想搬家的理由大致是背井离乡，脱离了原来熟悉的社会关系，征迁补偿标准低，与其他项目相比补偿标准有差异，与自己期望值差别大，或者后期养老政策难以落实等。这些因素导致了移民不愿远迁，大多是移民选择了本村组就近后靠安置。
        （四）移民监理人员水平不够
        因为我国水利工程移民监理工作起步较晚，相关监理人员工作水平不足，技术力量薄弱。移民工作事项多而复杂，所涉及范围广，有些移民监理员、监理工程师，对国家和地方移民条例、政策理解把握不深，没有很好地掌握移民监理知识，对移民安置工作过程中出现的复杂问题难以有效解决。因此，要提高移民监理人员的综合素质和知识技能。对于学识不高，技术水平不行的监理人员应该进行培训或是组织专业技术的学习，必要时甚至可以辞去缺乏能力的监理人员。这种方式可以保障监理队伍的专业性，减少征迁补偿过程中存在的矛盾，保证水利水电工程移民问题得到有效的解决。

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        （五）移民监理组织结构的设置问题
        移民监理部由总监理工程师、副总监理工程师、工程技术部和总监办公室等组成，建立综合监理岗位责任制和质量终身负责制。实行总监理工程师负责制，由总监理工程师主持整个移民监理部的工作，负责与移民主管部门、地方人民政府、施工建设单位的协调、沟通。而移民监理专业工程师、移民监理员承担具体的移民监理工作，做好移民安置工作的投资控制、质量控制、进度控制、信息管理、合同管理。移民监理组织结构设置主要存在以下问题：第一，对移民安置工作过程中出现的复杂问题，有时相关监理人员会出现职责不清晰，推诿扯皮、不认真负责现象；第二，后期监理中，部分人员的工作岗位会发生变化，工作功能也不同。移民资料的交接遇到困难，缺少一些重要的资料，导致工程结束后的移民验收工作存在一定难度。
        四、水电水利工程移民监理的解决对策
        （一）制定相关法律和标准
        在解决水利水电工程征地移民安置问题时，要树立国家政策法规的权威，体现其强制性。实际上，为了确保工程建设征地和移民安置顺利进行，移民工作主管部门和地方人民政府应在水利水电项目建设过程中与移民安置密切联系，改善和完善现有法律法规，使其有效发挥作用，并确保政策和法规之间的一致性。同时，在移民安置过程中，也要立足现实，对移民安置中存在的问题建立有效的工作机制，保障机制健全完善，以确保移民安置后的正常生产生活。
        （二）提高移民安置整体监督进度
        水利水电工程移民监理工作的关键是提高移民安置整体监督进度，实施对移民工程年度计划、重要节点的控制。在提高移民整体监督进度的过程中，应分析各方面因素，以监理信函的方式反馈，或利用通知形式反映整体进度。事前预警应起到控制移民工程部署进度的作用，积极协助委托人，监督地方政府，加快对移民的安置，与实施管理部门进行交流，促进管理部门向地方政府实时报告，加强政府行政力度，推进移民安置整体进度。例如，在综合监理过程中，要全面考虑与建设单位协调、沟通移民的整体监督进度，要将移民工程的基础设施建设交由有资质的、业务水平较高的施工单位建设，有利于满足规划设计要求，提高移民工程质量和进度。
        （三）加强移民资金的综合管理
        要提高移民综合监理工作，就要加强移民资金的综合管理。移民资金主要是重视移民安置规划报告的编写，在报告书上进行预算投资分解，对移民资金进行综合管理。要重点监督移民工程设计变更方案，防止预算超支现象。审查移民工程设计变更后，监督合同的履行情况，并督促各方及时报告。为了加强移民资金的综合管理，必须督促移民主管机构，对移民工程资金管理财务人员进行专业的教育和指导，要求移民资金管理机构的财务人员规范管理使用移民工程资金，做到移民资金专款专用，严禁以任何形式挪用移民工程资金。与地方政府、设计单位及时沟通，对移民工程资金的申请、审核、批准、拨付严格按照规范流程进行综合管理。
        （四）规范工作行为，明确监督责任
        移民监理要规范工作行为，明确监督责任，遵守综合监理规定、监理细则、监理工作合同等相关规章制度，保障其作用的正常发挥。在进行水利工程移民综合监理工作时，要按照相关单位部门的要求，根据不同单位特点采取不同的监理方法。按照监理合同规定，对委托人负责，要保证监理质量满足委托人的要求，基本工作能力符合规定。要着手移民监理自身能力建设，按照规范及招标要求，要保证监理人员的能力与基本素质，能够对工程的各个环节进行掌控，及时解决问题，促进水利水电工程建设。
        （五）建立全面的监理体系
        建立综合监理体系，完善监理方法，可以有效加强水利工程移民综合监理工作。构建综合监理体系是政策规则要求，要制定标准监督制度和判断标准，使监理体系统一化、专业化、规范化。在改善监理方法的过程中，要对监理工作进行定量、定性评价，保障移民工程建设的进度、资金、质量，积极参与协调管理工作，减少对移民工程监督制度和改善方案的干扰。在水利工程移民搬迁安置过程中，通过建立比较全面的监督管理体系，制定合理的安置标准和安置规模，结合地方的发展的情况，完善监督方法，有效推进移民安置工作进度。
        （六）建立和完善评价制度，规范综合监督工作行为
        目前，在水利水电工程建设中，移民监理缺乏对其监督管理的制度保障。因此，要做好移民监理工作，就要制定移民监理行为规范和审查标准、方法，制定相应的监督管理制度，使移民监理工作统一、规范、专业化，在水利水电工程建设中发挥出最大的效用。因此，要充分发挥移民监理的作用，要进一步完善监督规范、加强行业监督、加强综合监督管理制度等建设。
        结语
        水利水电工程移民监理是集工程学、社会学、经济学等多个学科为一体的综合工作。移民监理不仅是对移民工作的监督，也是对人行为的监督，这造就了移民监理工作的特殊性。要求移民监理能将各种学科汇聚一堂，具有出色的沟通和协调能力，这对移民监理工作的发展提出了更高的要求。只有充分重视移民监理工作，才能保障移民安置工作的顺利实施，从而为工程建设的顺利实施奠定基础。
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