乡村振兴战略下的乡村治理现状及走向--中国期刊网

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乡村振兴战略下的乡村治理现状及走向

发表时间：2020/12/15 来源：《基层建设》2020年第24期作者：郁伟伟1 胡玲玲2

[导读] 摘要：税费改革以来，乡村治理在全国范围内开展。

        1中共盐城市委党校江苏盐城；2中共滨海县委党校江苏滨海
        摘要：税费改革以来，乡村治理在全国范围内开展。结合十九大报告关于乡村振兴战略要求，归纳我国一些典型的乡村治理模式。本文将乡村治理的困境归结三类即体制性的困境、财政性的困境以及组织性的困境。结合现实实践及其困境提出乡村治理的建议。
        关键词：乡村治理；困境；实践；建议
        一、问题的提出
        法国社会学家孟德拉斯（Henri Mendras）在其经典著作《农民的终结》一书中指出，“10-20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”。“较之工业的高速增长，农业的缓慢发展可以给人一种安全稳定、千年平衡的印象，与工业的狂热相对照，农民的明哲适度似乎是永恒：城市和工业吸引着所有的能量，但乡村始终哺育着恬静美满、安全永恒的田园牧歌式幻梦，而工业化和城市化的铁律打破了原有的平衡，震撼和改变了整个社会结构”[]。中国是传统的农业大国，农业人口占到全部人口的70％左右，农业在整个国民经济中居于基础地位，这使得国家无论怎么搞城市化，现有城市无法吸纳众多乡村剩余劳动力，今后几十年内仍然会有数以亿计的人口生活在农村，亟需转化思维将农村建设好，全面进入小康社会和基本实现现代化，让生活在乡村的农民享受城市市民待遇，过上类似城市的生活。
        当的十九大报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。随着工业化、城镇化的推进，新时代背景下农村的社会结构、组织结构、生活方式、价值观念等都发生了重要的变化，传统的乡村治理方式不再适应当下社会发展的水平，改善乡村治理机制是必须的且具有重要意义。
        二、改革开放之后乡村治理的困境
        （一）体制性的困境
        乡村治理的体制性困境一方面是由传统压力型体制的惯性思维所造成的。另一方面是由乡村自治的法律体系不完善造成的。压力型体制是一种具有集权色彩的体制，是计划经济和家庭联产承包责任制在政治生活中的混合产物[]。改革开放以来，农村率先进行了经济体制改革，国家为了减轻农民的负担，取消农业税，努力地为农民谋福利，为农村经济发展创造条件。按理说，随着经济的发展，民主化程度的提高，乡村关系应该是服务与被服务的关系。然而，许多地方乡镇关系仍然是领导与被领导的关系。一些基层政府变相地对村进行领导，表现在对村领导干部选拔的操纵方面，对公共事务管理的操纵等方面。这会导致一系列的乡村的病症如村民参与乡村治理的积极性不高、干群矛盾重重等等。法律是控制社会，维持社会秩序的有效手段，通过法律调控的社会是文明社会[]。我国有关乡村自治的主要法律只有一部即《村民委员会自治法》，至于具体如何实施村民自治并没有相关细则。此外相关法律在农村推行的过程中也出现了“法制悬浮”问题[]。
        （二）财政性的困境
        随着经济的发展，农村的收入水平、生活水平都有所提高，然而农村的公共产品如道路、水利设施等并没有得到同步的发展，这可以从我国当下农村财政支出方式中寻求到答案。税费改革之后，国家支农的资金转移方式主要有两种：一是以“两免一补”以及正在试行的农村养老保险制度等为主要表现形式将国家的财政资金直接对接各个小农家庭的撒胡椒粉形式的支农方式[]。另一种是以项目方式对农村进行财政性的资助。前一种方式是国家直接将其资金转移给农村，国家为了将乡村两级组织转变成服务性的基层政权组织，然而，实际上导致了乡村组织职能的弱化。因为乡村两级组织不再有财政方面的权利，这会降低乡村组织的权威性，这不利于乡村的治理。另一种项目申请获得财政方式，项目从村一级开始申请，层层审批之后，最终由县级财政部门组织竞拍，最终由竞拍成功的部门为乡村服务，这一过程乡村两级组织也没有财政权，这不利于乡村的治理。
        （三）组织性的困境
        我国是在中国共产党领导下的社会主义国家，政府在建构民主性的村民自治制度的过程中，必须要面对着党的领导权和村民自治权利的关系问题。在村民自治的逻辑中，，国家在乡村权利结构上最终倾向于将村民自治权置于党的领导权之下，使得村民服从于党的领导[]。在乡村组织结构上，国家倾向于将村民自治组织置于党组织的领导之下，对乡村自治组织进行控制。李学玲将这张村民自治模式称之为“鸟笼型村民自治模式”。在这种“鸟笼型村民自治”模式下，村民自治组织实际上是在村党组织的领导下。党组织往往行政化色彩比较浓重，不利于乡村的治理，村民自治组织的权利相对偏小。
        三、当下乡村治理的实践
        （一）江苏永联村“五位一体、共融分治”的治理模式
        随着经济的发展，农民的利益诉求多样化、农民的生活方式发生了变化、流动人口出现了倒挂，所以急需创新传统的乡村治理模式，设置适应当下发展的乡村治理模式。永联村提出了“五位一体，共融分治”的治理模式。
        永联村“五位”治理主体分别是南丰镇社会管理中心永联分中心、永联村经济合作社、永钢集团、永合社区、社会组织，他们之间相互联系又各自成体系。永联分中心隶属于南丰镇政府，负责永联社区的公共事务管理和服务。永合社区采取的是社区自治模式，其成员主要是永联小镇集中居住区的居民，承担着计划生育、民事调解、征兵服役等职能。永联村经济合作社是以土地、资产、资本为纽带的经济联合体，主要是承担集体经济发展职能。永钢集团是永联村民营企业，采用的是现代企业管理制度，独立经营，自负盈亏。社会组织，是社会治理中的协同力量，为了实现社区共同体的目标。
        （二）浙江枫桥镇着重于社会综合治理的“枫桥经验”
        所谓“枫桥经验”即以“为地方经济社会发展打造优良的治安环境”为己任，紧紧抓住“依靠群众化解社会矛盾”这一主线，以“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决”为目标。[]。枫桥镇创造了一系列“化解矛盾在基层”的有效机制和方法，主要包括：“四前工作法”、“四先四早”工作机制、大调解机制、网格化管理。

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        （三）山东诸城“五四三”制的社区化管理
        近年来，山东诸城为了顺应新型农村社区的发展趋势，建设以社区党组织为核心，自治组织为主体，经济社会组织为补充的农村政治和社会管理服务机制，创造性地提出了“五四三”社区化管理的工作机制。
        所谓的“五四三工作制”即五制管理、四务公开、三联服务。“五制管理”包括社区党组织初议制、联席议事制、决策听证制、公开办理制、民主评议制。“四务公开”包括社区党务公开、自治事务公开、财务公开和服务公开。“三联服务”即干部联户、沟通联心、服务联动。通过“五四三”的管理制度激发基层民众参与社区管理的积极性，推动的社区的和谐发展。
        （四）河北省定州市的“421”工作法
        随着经济发展，人们的利益诉求多样化，农民的民主意识增强，河北定州市领导根据时代发展的新形势，创造性地提出了“421”乡村治理模式。
        “421”乡村治理模式具体来说：首先“4”代表的是四议即提议、商议、审议、决议。村级所有的重大社会事项由村党支部在征求党员和村民代表意见的基础上提议，而后由村党委会和村委会组成的联席会议商议，再由党委会审议，最后由村代会或者村民大会决议。“2”代表的是决议和实施结果向全村民公开。“1”指的是乡镇党委、政府对村里决议事项的审核进行把关，确保村里的决议事项不违法，并对其的实施进行监督。421 工作法的精髓就在于“固本强基”，这里的“本”是基层强有力的党组织，“基”是指觉悟不断提高的广大农民群众[]。
        （五）广东省佛冈县“三个中心下移”农村综合改革的模式
        为了解决政府服务半径过长的问题，2012年底广东省选择了佛冈等三个镇试点完善基层组织建设的工作，推进农村的综合改革，其中“三个重心下移”的乡村治理模式富有代表性。“三个重心下移”指的是村民自治重心下移、基层党建重心下移、政府服务重心下移。村民自治重心下移主要是形成多元自治体系。将基层党建重心下移的工作中注重对党员的培养、发展与管理，引入竞争机制，提高基层党员的素质，提高基层党建的工作效率。政府公共服务重心下移主要表现是原行政村层面设立公共服务站，将公共服务下移。
        四、乡村治理的未来走向
        综合上面典型的乡村治理模式，本文将提出一些走出乡村治理困境的想法。
        （一）多元主体共同参与乡村治理
        随着经济的发展，人们可以自由流动，乡村的一些精英流向了发达的地方，这样乡村治理的主体比较单一，不再是多元化的，这不利于乡村的治理。人多力量大，人多创意想法就会多，这里的人多主要指的是人的多元，人组成的结构比较丰富。在这一方面，永联的“五位一体”的模式值得其他地方借鉴，为多元的共同体参与乡村治理提供了范式。
        （二）乡村治理走向规范化
        我国幅员辽阔，区域差异比较大，农村之间存在着很大的差异其中包括经济发达程度、政治的民主化程度等等，这样国家就只能从较为宏观的层面对农村的建设和发展进行规划，而不能从中观或者微观层面进行规划。我国从宏观上规定乡村实行村民自治制度，有关于村民自治的法律、法规较为少。这样，我国的村民自治自主权不能完全落到实处。另外法律体系走向规范化，这样就会使得村民自治的主体有法可依，明确了自身的责任，这样会提高乡村治理的效率，同时也节约了乡村治理的成本。
        （三）创建需求导向的服务型乡村
        当前，以服务为取向，重构农村基层组织体系，建设服务型农村基层组织，已经成为了应对日益增长的农村社会服务需求的一种理性选择。要既发挥农村社区党组织的领导核心作用，又发挥农村社区自治组织的主体作用，还发挥村（社区）群团及经济社会服务组织的补充作用，有效提高农村社会管理和服务水平。
        随着我国工业化进程的加快，城乡之间的差异越来越大，城市像欧洲，农村像非洲的现象越来越明显。农村的公共服务设施跟不上，农村的生活水平提升的速度相对缓慢，农村的问题与矛盾愈来愈明显。要想让我国成为真正意义上的发达的国家，农村的问题与矛盾不可忽视。如今，诸多乡村集思广益，寻求适合自己的发展模式，上文列出的典型的乡村治理模式对我国的乡村治理具有重要的借鉴价值。各个乡村课结合自身的政治、经济、文化、社会发展的水平，借鉴典型的乡村治理模式，因地制宜式地创造出适合自己乡村发展的模式。
        参考文献：
        [1] 孟德拉斯.农民的终结[M].李培林译.北京：中国社会科学出版社，1991：1-6.
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        [4] 张丽琴.法制悬浮、功利下沉、信任流失：乡村治理的三重困境分析[J].农村经济 2013年第9期7页.
        [5] 赵晓峰.财政支农应重视乡村职能的发挥[N].农民日报 2010年 8月25日第003版第1页.
        [6] 李雪玲.后农业税时代我国乡村治理的困境及其破解思路[J].内蒙古农业大学学报 2008年第1期48页.
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