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农村宅基地的法律适用

发表时间：2020/12/17 来源：《文化研究》2020年10月上作者：王丽霞

[导读] 农村宅基地是我国的一项重要的有特色的制度，并有相关法律保护。

上海融力天闻律师事务所王丽霞

摘要：农村宅基地是我国的一项重要的有特色的制度，并有相关法律保护。农村土地上的各项权利，法律适用等也呈现出多样性。农村土地征收政策，宅基地政策等关系着8亿农民的切身利益，决定了农民拿到手里的钱有多少，也直接关系着投资农业的人付出的成本有多少，国家也一直在修改、完善关于农村土地上的各项规章制度。作者从了解农村土地的基本状况、权利归属和产权制度开始，就农村宅基地的取得、利用、抵押、征收、继承、纠纷解决等相关方面的法律适用做了归纳和总结。
关键词：宅基地；法律适用；农村
        一、农村土地的状况
        1、农村土地的分类
        我国土地所有制根据《宪法》第十条《土地管理法》第四条，分为国有土地和农民集体所有的土地。集体所有的土地也就是本文所指的农村土地。农村土地性质分类都有图有标记，并在国土资源管理部门都有档案登记。如果不了解某块农村土地性质，可以查看相关部门的档案。
农村土地按性质划分如下：
       a、耕地包括水田和坡地，是可以种植作物的土地。
       b、林地是指种植树木或其它经济作物的坡地。
       c、宅基地是指不占用耕地和林地，规划分配给村民建造民宅的土地。
       d、荒地是指不能种植农作物，也不能种植经济作物或者种什么也不长的土地。
       农村土地按用途划分：a、基本农田用地，b、集体建设用地，c、宅基地用地。
       各种分类方式在现实中都存在。一般都会根据需要的背景来确定具体的分类方式。如按照2017年发布的《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)，农村宅基地属于住宅用地，农村道路属于交通运输用地。
        2、农村土地的权利归属
        根据《中华人民共和国宪法》第十条的规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。
        《物权法》第五十九条规定，农村集体所有的不动产和动产，属于集体成员集体所有。
        这些法律规定了农村宅基地归集体成员集体所有。集体所有的表现形式为村民委员会，村集体经济组织，乡镇集体经济组织。不属于基层政府所有，但受基层政府监督管理。
        原国土资源部，中央农村工作领导小组办公室，财政部，原农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资法【2011】178号在“依法明确农村集体土地所有权主体代表”等一系列文件中我们可以总结出，可代表集体行使宅基地所有权的主体包括四类，即集体经济组织（乡镇、村、村内），村民委员会、村民小组、乡（镇）政府（代管）。
        二、农村宅基地的法律适用
        1、农村宅基地的监督管理、产权制度
        农村宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分，其核心是维护农村土地集体所有和保障农民的基本居住权。宅基地的政府监督管理体系，是政府部省指导、市县主导，乡镇主责，村级主体为基本体系。县乡政府承担属地责任，农业农村部门负责行业管理。
        我国农村宅基地制度从新中国成立以来已形成基本框架。其基本特征是：一户一宅，限定面积，无偿取得，长期占有，规划管控，内部流转。这些制度保障了农民的居住权、财产权，促进了农村经济的发展和社会稳定。农村宅基地现实行产权登记制度。这是宅基地的权利凭证。
        宅基地的产权制度，一直在改革完善中。2018年中央一号文件精神，关于深化农村土地制度改革中提出了：农村宅基地进行所有权、使用权、资格权实行三权分置制度的改革。落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这项改革契合当今经济的发展，使农村宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益，审批、监管等制度面临一系列的问题，特别是法律方面的适用，下面就农村宅基地的法律适用问题做出总结和归纳。
        国家对农村宅基地管理没有制定专门性法律法规，相关的法律法规有《宪法》《民法典》《土地管理法》《物权法》，《担保法》《城乡规划法》《不动产登记条例》等。党中央国务院有关行政主管部门（包括国土资源部、国家土地管理局、财政部，住房和城乡建设部、农业部、国家林业局等）制发了一系列部门规章和规范性文件。形成了农村宅基地的法律规范体系。
        2、农村宅基地的法律适用
        农村宅基地一般都采取行政手段和法律手段相结合的管理模式。

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行政管理为主，法律规定作为保障。
        宅基地的取得需符合一定的条件和流程。宅基地的申请由符合条件的农民先向本集体经济组织提出申请，经村民会议讨论通过后，报乡镇人们政府审核，有县级人们政府批准后在乡（镇）、办事处国土资源所进行登记发证。宅基地的建设，需取得乡村建设规划许可证（或建设用地规划许可证）后报乡（镇）人民政府审查，县土地行政主管部门审核，由县政府批准，其批准结果由村民委员会予以公布。这是宅基地产证的基础文件。如没有办理宅基地产权证的需赶紧准备材料依相关程序进行申请。
        农村宅基地的利用，根据【农经发（2019）4号】文件，允许农村集体经济组织及其成员，返乡人员，社会企业作为主体盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。并出台了相应的盘活利用支持政策。对利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象进行了规范，确保依法取得，权属清晰。也就是在不改变宅基地的权属情况下对宅基地的利用进行了改革。方式有自主经营，合作经营，委托经营等方式。这使农村宅基地除了面对一系列行政部门的审批和监管外，还面临了《合同法》，《担保法》的问题。
        如涉及到宅基地违法用地行为，一般市县级以上农业农村主管部门依据《土地管理法》第六十、六十八条规定，首先责令停止违法行为，履行监督检查权。其次责令限期拆除，做出相应的行政处罚决定。如果违法继续，按第八十三条处理，”对行政处罚不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起事务日内，向人民法院提起行政诉讼。期满不起诉又部拆除的，由做出行政处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
        宅基地入股这块，暂没有相关的法律规定。农村宅基地和土地不一样，宅基地的用途和使用有着特殊性，有很多限制，在使用上如何投资入股，暂没有相关文件出台，也没有相关法律支撑。作者认为相关部门暂还没有明确允许。
        宅基地的抵押，除全国人大常委会授权开展农民住房财产权抵押贷款试点的地区外，其它地方农村宅基地和农房是不能抵押的。在《物权法》第一百八十四条，《担保法》第三十七条也都规定了耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不能抵押。同时《物权法》第一百八十二条规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。即我国实行“房地一体”原则。因宅基地使用权不得抵押，造成其上的建筑物（农房）事实上也不能抵押。
        宅基地的转让和出租，受《合同法》的保护和约束。宅基地使用权转让需在征得宅基地所有权人同意的前提下，在村集体经济组织内部进行，且受让人须为符合宅基地申请条件的农村村民。各省（自治区、直辖市）对宅基地转让做出其他条件要求的，须同时满足规定要求。否则会造成转让合同无效。宅基地出租受《合同法》二十年的约束。
        宅基地的征收主要涉及《物权法》《土地管理法》。物权法第二十四条规定了农村集体土地补偿的内容：土地补偿费，安置补助费，地上附着物和青苗的补偿费等。同时规定了征收个人房屋的，应当依法给与拆迁补偿，并保障被征收人的居住条件。《土地管理法》第四十七条规定了土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照耕地的的土地补偿费和安置补助费的标准规定。如对征收补偿标准不服的，被征收人可以依法申请行政复议。也可以依法提起行政诉讼。
        宅基地的继承。农村宅基地不能单独继承。依据我国法律规定，宅基地的所有权和使用权是分开的。宅基地的所有权属于村集体，使用权属于村民。村民只有宅基地的使用权，不能随意对宅基地进行处置。所以宅基地不属于遗产，不能被继承，但宅基地上的房屋可以继承。2020年9月，自然资源部官网发布《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》关于农村宅基地使用权登记问题，由商住建部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务局等7部委共同研究做出答复指出“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。批复一出，引起了广泛的关注和讨论。但是需要正确理解，农村宅基地使用权的继承并不完全等同于其他财产类型的继承，其需要符合一定的条件才可以合法继承并办理登记。一般来说前提是”地上有房“。继承也是继承的使用权，不是所有权。而且这里的继承只包括法定继承（有血缘关系的继承，不包括无血缘关系的遗赠）。
        3、农村宅基地的纠纷解决
        宅基地的纠纷解决机制。《土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级政府或者县级以上政府处理。当事人对有关政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权未解决前，任何一方不得改变土地利用现状。其次我国一项有特色的纠纷解决机制即调解委员会（包括城市的居民调解委员会和农村的村民调解委员会），其主持下也可进行调解。
        以上基本总结和归纳了农村宅基地取得，利用，抵押、继承、征用、纠纷解决等方面的法律适用。当然在实际生活中会有更多、更复杂的法律关系和法律适用，需要我们进一步探讨。
参考：
[1]1982年《宪法》（2004修正）
[2]2007年《物权法》（2007修正）有效期2020年12月31日止。其内容被《民法典》替换
[3]《民法典》（2020年5月28日公布，2021年1月1日起实施）
[4]1999年《合同法》有效期2020年12月31日止。其内容被《民法典》替换
[6]1986年《土地管理法》（2019修正）