浅析影响城市轨道交通设备国产化的经济因素及对工程造价产生的影响--中国期刊网

字体：大中小

首页> 原创作品> 正文

浅析影响城市轨道交通设备国产化的经济因素及对工程造价产生的影响

发表时间：2020/12/17 来源：《基层建设》2020年第24期作者：柴筱琼

[导读] 摘要：随着我国轨道交通建设项目的增加，其主要设备依靠进口，价格昂贵，造价过高的问题日益凸显，加快实施轨道交通设备国产化工作刻不容缓，实现轨道交通车辆、机电设备国产化是一项具有深远战略意义的国策，是我国轨道交通快速发展的根本出路。

        北京市轨道交通建设管理有限公司北京 100010
        摘要：随着我国轨道交通建设项目的增加，其主要设备依靠进口，价格昂贵，造价过高的问题日益凸显，加快实施轨道交通设备国产化工作刻不容缓，实现轨道交通车辆、机电设备国产化是一项具有深远战略意义的国策，是我国轨道交通快速发展的根本出路。本文中结合自身工作经验，首先分析了宏观政策和招标方式两个主要经济因素如何对国产化推进产生影响，再并从工程整体造价、设备系统造价、车辆购置费和单辆车购置金额等多个层次分析出城市轨道交通设备系统的国产化进程与工程造价的关系，结合具有代表性的同期建设项目-北京地铁6号线西延和8号线三期两条线路进行了详细比对和说明。从分析的结果证明了国家轨道交通实施国产化的必要性和重要意义，同时也建议将轨道交通领域的成功经验广至其他领域。
        关键词：国产化；宏观政策；减免税政策；国际招标；造价
        1990年以后，为缓解交通压力，我国一些大中城市相继建设轨道交通项目。但由于轨道交通项目建设周期长、投资大，并且其主要设备依靠进口，价格昂贵，导致造价过高，阻碍了轨道交通的正常发展，鉴于此种情况，加快实施轨道交通设备国产化工作刻不容缓，本文主要分析轨道交通领域设备国产化进程推进的经济方式，及其对工程造价产生的影响，剖析其重要意义。
        一、北京轨道交通设备国产化历程
        1999年国务院办公厅转发《国家计委关于城市轨道交通设备国产化实施意见的通知》，提出了城市轨道交通设备国产化的必要性，并确定国产化工作的原则和方向，至此之后国家相关部委颁布了各种相关文件及细则指导轨道交通的国产化工作，在接下来的十年中，国产化工作飞跃发展，成就了今天轨道交通领域国产化的繁荣景象。
        1、北京轨道交通设备国产化率变化情况
        2007年，受国家发改委工业司委托，中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会组织来自上海、天津、广州、深圳等地的12位专家对北京地铁五号线设备系统国产化率进行评审，最终确认国产化率为70.43%，北京地铁五号线作为北京首条通过国产化率评审线路，具有里程碑式的意义，也为后续城市轨道交通线路国产化工作建立了良好的开端。自2007年至今，北京地铁已完成包括5号线、10号线、6号线、7号线、8号线等20条线路的设备国产化率测算工作。首先将各线路的国产化率数据依据建设年代先后进行收集比较，详见下表

        数据显示，北京地铁设备国产化率从5号线的70.43%逐步提高到新机场线的94.54%。国产化率的提高对降低项目建设、运营和维护成本，推动国内机电工业的发展意义重大。
        2、关键部件国产化情况的变化
        城市轨道交通设备国产化的重点是车辆系统，在各线路国产化率数据的比较基础上，我对车辆系统的关键部件国产化情况简单进行了梳理。
        2007年通车的北京地铁五号线车辆系统国产化率为70.35%，车辆的电气牵引系统和辅助电源系统、空气制动系统及空调系统等核心系统均采用进口产品，分别由株式会社日立制作所、克诺尔（德国）公司提供。其余主要部件包括车体、转向架、客室车门、风挡、车钩、内装、蓄电池等由国内配套和生产。
        2010年通车的北京地铁房山线车辆系统是国产车辆的一个转折点，国产化率达到了94.77%，采用中国铁道科学研究院机车车辆研究所开发的具有完全自主知识产权国产制动系统，打破了城市轨道交通车辆制动系统长期被国外公司市场垄断的不利局面，在提供长期技术支持、快速专业的服务、降低维护成本等方面，均具有重要的意义。房山线牵引系统由株洲南车时代电气股份有限公司生产，除IGBT、高速断路器、母线断路器、线路接触器、联轴节等为进口产品外，其他产品均为国产。
        到了2014年，国产车辆的技术已逐步成熟，北京地铁7号线车辆系统国产化率为91.66%，整车由北京地铁车辆装备有限公司提供，牵引系统由株洲南车时代电气股份有限公司提供，制动系统由北京纵横机电技术开发公司提供，这个阶段国产设备的稳定性大大提高。至此之后国产车辆的市场占有率逐年提高，在技术上与进口设备不相上下，而价格优势日趋明显。
        2019北京地铁4条线路进行了车辆招标，中标人均为国产企业，国产化率均在95%左右，各关键部件已完全实现国产化，轨道交通领域设备系统的国产化进程成绩喜人，有目共睹。
        二、影响轨道交通设备国产化进程的经济因素
        自2007年至今北京轨道交通设备系统的国产化率飞速提高，这巨大变化的背后除了相关企业在技术上的不懈努力，我认为有两个至关重要的经济因素也在恰当的时机起到了关键作用，接下来我想简单分析一下。
        1、宏观政策引导
        轨道交通机电设备国产化是我国城市轨道交通建设的一项基本方针，在国家计委颁布的《国家计委关于地铁国产化工作有关问题的通知》（计投字[1997]1677号文）已明确规定：“新批地铁项目必须以国产化为条件。今后新上地铁项目不能走全盘引进的路子，必须提高设备国产化水平，以进一步降低地铁工程造价，支持国家轨道交通工业的发展。”为此，国家计委又相继颁布《国家计委关于印发城市轨道交通国产化实施方案的通知》（计预字[1999]428号文）及计产业[2001]564号文件、计产业[2002]913号文件，国家发改委于2005年10月再次颁布了《国家发展改革委办公厅关于印发城市轨道交通建设项目机电设备采购核定规则的通知》（发改办工业[2005]2084号）文件等，对机电设备国产化的申报与考核提出了更明确、更严格、更详细的要求。这些文件的颁布充分体现了政府对城市轨道交通建设项目机电设备国产化的高度关注。
        在国家颁布的一系列宏观政策中，减免税政策对国产化工作的推进作用尤为突出，从时间上大致可以分为三个阶段，随着国产化率的不断提高和国产化工作的重心调整，相关政策也在逐步发生变化。
        （1）第一阶段（2008年以前）
        本阶段中城市轨道交通设备作为“国内投资鼓励项目”享受减免税政策。国家计委关于印发城市轨道交通设备国产化实施方案的通知计预测[1999]428号文件提出“城市轨道交通建设项目在设备国产化率达到70%时，不论采用何种资金进口其余30%的设备或零部件，免征关税和进口环节增值税。”
        根据政策规定，项目通过国产化率审核后，国家发展和改革委发展规划司出具《国家鼓励发展的内外资项目确认书》（简称"项目确认书"），免税的范围为在项目批准的免税额度内，进口合同设备清单所列的进口设备基本全部免税（设备清单基本100%免税）。
        北京地铁五号线、十号线一期、四号线均为本阶段享受减免税政策的项目，可以看出，由于本阶段城市轨道交通设备的国产化率相对较低，国产设备在技术上还存在很多问题，关键零部件主要依靠进口，国产化工作的重点放在了吸收引进，故这一阶段的政策减免税力度较大，只要满足全线设备国产化率达到70%的要求，即可享受进口设备的全额免税。在这种政策的鼓励下，国际上许多掌握着先进技术的国外企业纷纷参与到国内轨道交通的建设当中，各地轨道交通业主企业充分接触到国际先进技术又通过减免税政策缓解了部分经济压力，与此同时国内企业借此机会快速学习吸收，技术能力显著提高。
        （2）第二阶段（2009年1月1日至2017年）
        2009年财政部颁布《关于调整重大技术装备进口税收政策的通知》（财关税[2009]55号），附件1第五条规定，“对于城市轨道交通领域的承担重大技术装备自主化依托项目业主以及开发自用生产设备的企业也可申请享受本规定的进口税收优惠政策”。
        根据政策规定，承担项目的企业首先应通过免税资格认定，城市轨道交通项目在通过国家发改委的认定后，经自查项目国产化率达到70%以上可向国家发改委提出减免税申请，经国家发改委及财政部关税司认可后，财政部关税司根据业主单位的进口产品申请减免额度和以往线路的国产化率情况批复约申请额度的90%作为实际减免额度，并出具《城市轨道交通装备自主化依托项目业主免税通知单》，业主单位凭通知单向属地海关申请进口设备减免税。免税的范围为在项目批准的免税额度内，符合《重大技术装备和产品进口关键零部件、原材料商品清单》（简称“目录清单”）的进口设备。
        北京轨道交通房山线、地铁7号线、燕房线等线路均属于本阶段享受减免税政策的项目，根据上文的规定可以看出，本阶段的减免税政策更加严格。首先，作为享受政策的主体单位必须通过国家发改委的认定；其次，作为享受政策的项目必须经自查国产化率达到70%以上；第三，享受减免税的货物范围逐渐缩小，必须在文件规定的目录清单中；最后，在上述条件都满足的情况下，财政部还将对申报的减免税额度进行打折批复。政策的全面收紧恰恰是针对轨道交通设备国产化状况的适当调整，经过前一时期的吸收引进，国产技术在这一时期迅速成熟，最终实现了城市轨道交通关键部件的全面国产化。自2009年至2015年，财政部共5次对“目录清单”作出调整。“目录清单”中允许享受减免税政策的进口产品进一步减少。对于不能免税的进口产品价格成本上升，竞争力相对减弱，国产化率进一步得到提高。
        （3）2017年至今
        在这一阶段中城市轨道交通设备国产化已达到较高水平，关键部件已实现全面国产化，国家发改委停止了新建项目的免税资格认定工作，城市轨道交通设备进口产品不再享受国家减免税政策。
        以上三个阶段的政策都在合适的时机起到了推进器的作用，政策不能脱离实际情况，正是与车辆企业成长阶段的完美结合，才使这些政策一次又一次的为国产企业注入了新的动力。第一阶段中国有企业技术薄弱，国家用免税政策吸引国外技术与国内企业的结合；第二阶段在部分技术成熟后，对于成熟技术与薄弱技术区别对待，在薄弱环节继续给予政策扶植，使国内企业迅速成长；到了第三阶段，在国内外技术水平相当的情况下，取消国外设备的进口税款补贴，使国内企业的价格优势凸显，增加了市场竞争力。
        2、招标因素
        除了减免税政策的作用，招标过程中的各种细微变化也对设备系统国产化推进起到了重要的作用。
        （1）招标方式
        从2004年到2017年，北京地铁电动客车招标项目均采用在国产化定点企业中进行邀请招标的方式进行，其中的电气牵引系统考虑当时国有自主开发研制的设备尚不能满足城市轨道交通建设的需求，采用了国际招标的形式进行采购，但在文件中要求国内定点企业应作为牵头人组织联合体，引入国际先进企业参与投标，国内企业通过与国际先进企业的联合研制、消化吸收引进技术、系统集成等多种方式完成轨道交通设备国产化开发及产业化专项，以满足城市轨道交通设备国产化的需求，过程中我国企业不断学习吸收并自主创新，国产技术不断提高。
        2017年之后，国产设备水平已和国际水平不相上下，电动客车及电气牵引系统的招标方式即转变为公开招标方式，此阶段市场相对稳定，竞争也更加充分。
        （2）招标文件的相关规定
        2014年“中国城市轨道交通协会技术装备专业委员会”下发了《城市轨道交通车辆、牵引系统、信号系统评标办法》（试行版）的通知，该办法是通过国家发展和改革委员会产业协调司的审批后，向各城市轨道交通公司招标时进行推广使用。本次评标办法通过国产化打分进一步推进了城市轨道车辆及相关系统自主化工作，文件对国产化率的要求进行提升“车辆国产化率由原来的70%提高至75%；牵引国产化率由原来的45%提高至50%，信号国产化率由原来的55%提高至60%。”
        另外，打分表中针对一些核心部件进行了专项打分，在电动客车招标文件的国产化打分表中对制动系统、车辆网络控制、空调系统、车门、钩缓系统和贯通道六项内容进行打分，采用国产设备得分，进口设备不得分，鼓励核心部件采用国产系统。
        三、设备系统国产化对工程造价意义
        在剖析了推进国产化进程的经济因素后，我想再对国产化率提高所带来的经济意义做一个简单的分析，究竟国产化率提高对工程造价产生的效果有多大，我从以下两个角度进行了数据的比对。
        1、不同线路对比
        从各条线路的车辆采购价格中筛选出同一时期的线路，发现6号线西延和8号线三期两条线路都是在2015年进行车辆采购的项目，且采购车型同样为B型车，具备对比条件。
        对比看出8号线三期相较于6号线西延的国产化率提高了约4%，而单辆车造价节省了约13万。8号线三期的车辆采购数量为396辆，如果按照这个规模进行采购，8号线三期采用的国产车辆系统将比采用进口车辆系统节约造价约5148万。

        当然同期建设的不同线路可能在技术性能上存在一定的差距，所以接下来我将采用另一种方式进行比对，看看结果是否还是如此。
        2、同一线路不同供货商
        为了排除技术因素对价格的影响，第二种方式仅选取一条线路进行研究，在技术标准、采购时间都相同的条件下，分别将采用进口设备和国产设备的不同投标人的投标报价进行对比。
        我的研究对象依然选择了2015年招标的6号线西延，因为这个时期的投标人既有国产厂家又有国外企业，样本多样。2015年以前的国产企业技术能力较弱，国产化率普遍偏低，而2015年以后虽然国产技术日趋成熟，但国外企业竞争力减弱，加上免税政策的收紧，投标人基本为国内企业，国外企业逐渐退出了市场。
        车辆系统中的主要进口部件为牵引系统，为了缩小技术的影响因素，我将范围缩小到牵引系统，仅针对6号线西延的牵引系统进行分析。下面选取了两个比较具有代表性的投标人数据进行比对。

        根据上表可以明显看出，国产企业的投标价格比进口设备的价格低了约1000万，而6号线西延的进口企业在当时还能享受到进口设备的减免税政策，如果增加进口设备的税款，差距将有1300万。虽然对于整个工程而言1300万的差异不算大，但6号线西延线路较短，采购车辆数量较少，仅有160辆，假设在更大规模的线路建设上，造价差距也会更加明显。
        上述两种分析角度，都得出了同样的结论——设备系统国产化率对于造价有着明显的影响，继续推进国产化，是轨道交通设备系统工程节约造价的一个探索方向。
        四、继续推进设备系统国产化建议
        推行轨道交通设备国产化，对城市轨道交通建设的健康发展，促进民族产业振兴，具有重要作用。在执行世贸组织有关规则前提下，应当尽量减少轨道交通设备的进口，不断提高国产化比例。
        我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在这种内在要求下，国产化工作的重点应转向高质量发展。目前，我国城市轨道交通设备国产化已达到较高水平，国内产品的质量已基本和进口产品相当，但仍然存在提升空间，如果能在技术上增加稳定性和创新，将会在国际市场拥有更多竞争力。而技术的提升和创新不可缺少我国巨大的城市轨道交通市场支持，如何充分的运用我们现有的资源发展高质量的国产设备，我认为可以从打破传统的招标方式的角度进行考虑，采用国内招标的形式确定车辆（含牵引）中标人。
        1、采用传统招标方式的原因
        要打破原有的招标方式就要先分析出传统方式的原因，多年来，我国城市轨道交通电动客车牵引系统和信号系统始终采用国际招标的形式确定中标人，即使近年来两个系统的国产化率明显提升仍然未进行改变，究其原因，我认为主要是以下三个原因：
        （1）建设初期的技术需求
        正如前文所述，城市轨道交通建设初期我国有自主开发研制的设备无法满足城市轨道交通建设的需求，需要用国际招标的形式引入国外先进技术，在合作的过程中消化吸收将国外先进技术、以提高国内技术的发展，所以进口设备存在相当大的市场需求空间。
        （2）享受国家减免税政策，节约政府投资。
        根据国家相关政策规定，城市轨道交通领域的承担重大技术装备自主化依托项目业主以及开发自用生产设备的企业可申请享受进口税收优惠政策，在这种情况下应当由业主单位采用国际招标方式直接与外商签订进口合同，方可享受减免税政策。
        （3）相关政策规定
        根据商务部令2014年第1号《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》规定在全球范围内采购的电气设备（车辆牵引系统），原产地为中国关境外的机电产品，关系社会公共利益、公众安全的基础设施、公用事业等项目中进行国际采购的机电产品，必须进行国际招标。但已经明确采购产品的原产地在中国关境内的，可以不进行国际招标。
        我国城市轨道交通建设初期，牵引系统、信号系统都基本依靠进口，所以按照国家规定应当进行国际招标。
        2、改变传统招标方式的可行性分析
        （1）国内企业已具备技术条件
        近年来，我国城市轨道交通设备国产化率已明显提高，国内现有生产企业对于轨道车辆和信号系统产品生产水平已逐步赶超国外先进水平，且均拥有自主知识产权，轨道交通项目依靠采购国外昂贵设备的时代将一去不复返。
        （2）国家相关减免税政策取消
        2017年颁布的财关税〔2017〕39号文《关于调整重大技术装备进口税收政策有关目录的通知》，将时速200公里以下的城市轨道交通设备彻底从进口免税零部件及原材料目录中移除。同时，国家发改委停止了新建城市轨道交通项目的免税资格认定工作，城市轨道交通设备进口产品不再享受国家减免税政策。
        （3）已具备国家规定可不采用国际招标的条件
        根据商务部令2014年第1号《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》规定“已经明确采购产品的原产地在中国关境内的，可以不进行国际招标”，目前牵引系统、信号系统早已完全具备明确产品原产地在中国关境内的要求。
        3、具体招标方案
        鉴于上述情况，可以考虑将牵引系统、信号系统转变为国内招标，也可以将牵引系统放入整车中一并招标，这样做的结果不但可以确保设备国产化，而且能实现真正意义上整车厂对技术负总责，进一步提高了牵引制动与整车的契合度，提高国内整车厂的牵引技术，这与国家鼓励高质量发展的目标不谋而合。
        在这个技术飞速发展的时代，城市轨道交通各个系统的联系也越来越密切，在未来时机成熟时还可以考虑将信号系统、综合监控系统、通信系统都融合在车辆系统中统一招标，由车辆厂作为集成商，统一协调，减少目前各系统接口问题，使我国的轨道交通制造企业发展壮大为具有国际竞争力的新型现代化企业。
        结论
        城市轨道交通设备国产化推进可以成为轨道交通设备工程节约造价的一个探索方向，作为设备系统中的重要部分，车辆、信号、综合监控等系统的国产化提高至关重要。国产化的发展，离不开企业的技术创新，同样离不开各种经济因素的影响，两者应当相辅相成才能推动国产化工作不断向前。如果故步自封，不能与时俱进，那些曾经在国产化道路上起到过推动作用的各种因素也可能反过来制约国产化前进的脚步。新的历史时期、新的市场状态要求我们不断的探索、研究，从不同的角度为城市轨道交通设备国产化工作做出贡献。
        参考文献：
        [1] 杨晋中，《简述城市轨道交通项目进口免税政策及工作内容》，国信招标集团门户网站，2015-3-2
        作者简介：
        柴筱琼（1984.4-），女，汉族，大学本科，中级经济师，研究方向：基本建设经济。