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土地利用规划实施存在的问题及对策探讨

发表时间：2020/12/18 来源：《基层建设》2020年第24期作者：董旭

[导读] 摘要：我国当前的土地利用规划实施过程中出现了一些问题和矛盾，不利于保障土地利用效率的有效提高。

        黑龙江省第五地质勘查院黑龙江省哈尔滨市 150090
        摘要：我国当前的土地利用规划实施过程中出现了一些问题和矛盾，不利于保障土地利用效率的有效提高。本文分析了上述问题和矛盾，并讨论了解决问题的对策。
        关键词：土地；利用；规划；资源；
        土地是人类社会经济活动中最为重要的生产资料，制定和实施土地利用规划是指导土地利用，加强土地管理，保障土地利用效益最大化，保障生态环境可持续发展的重要手段。然而，当前我国的土地利用规划在实施过程中遇到了各种各样的问题，亟需引起各级政府的重视，妥善予以解决，以保障土地利用规划顺利实施，真正起到为国民经济保驾护航的重要作用。
        1 当前我国土地利用规划实施过程中存在的问题
        1.1 对耕地的保护还有很大可提升空间
        我国划定了18亿亩耕地红线绝对不允许突破。因此，我国的土地利用规划承载了保护耕地的重要任务。从各地土地利用规划的实施情况来分析，耕地保有、整理复垦开发及基本农田保护等工作完成情况普遍不够理想。很多地区的耕地保护工作没能按规划完成，土地利用规划相关的规章制度执行也存在不到位的情况。主要有以下三点原因。
        一是土地规划指标分解过程不科学。虽然政府部门都对保护耕地十分重视，然而在具体的指标下达过程中，指标从国家一级开始，向下的省（直辖市、自治区）、市、县、乡（镇）逐级分解、逐级下压，这一过程缺少足够的调查研究和科学规划，往往都是经验式的“拍脑袋”分配，对于地域、资源、人口等诸多方面的差异缺少定量的分析。
        二是在土地资源的具体管理过程中，城市用地规模存在扩大的趋势。随着我国城市化和城镇化程度的逐渐提高，各级政府都存在扩大城市用地的倾向，不可避免地对耕地保护造成了不利影响。
        三是地方政府对耕地保护存在一定的选择性。出于各种各样的考虑，尤其是在“GDP指挥棒”的指引下，很多地方政府出于城市建设和经济发展等方面的考虑，对于耕地保护普遍存在着“保偏不保近”及“保劣不保优”等情况。
        1.2 土地利用规划方案内部存在割裂和矛盾
        制定土地利用规划是政府部门对土地进行宏观调控的措施，然而土地利用规划在制定的过程中，是由不同的政府部门分别按照自己的职能定位进行分工去规划，再最终组合成一个整体，不同的政府部门追求的目标不同，这就导致了在土地利用规划存在内在的割裂和矛盾。因此，在土地利用规划的编制过程中，如何设计和完善工作机制，确保部门间的权力获得平衡，确保各部门分别制定的规划能够避免割裂和矛盾，有效凝聚为一个整体，值得深入研究。
        1.3 土地利用规划存在落后性
        土地利用规划都是针对未来一个时期的土地资源进行利用和管理而制定的，随着土地利用规划的逐步实施，不可避免会与客观实际之间出现偏差。总体来看，规划时间越长，出现的偏差也就越大。这种偏差在过去几十年间相对还可以接受。然而当社会发展至当今时代，随着市场经济的高度发展和信息化时代的全面来临，这种偏差对土地利用规划的实施已经达到了越来越难以接受的程度。因此，必须从根本上革新规划制定方法，运用信息化手段和大数据等手段，大幅消除偏差。

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        2 土地利用规划实施中存在问题的解决对策
        2.1 改变规划重点
        当前，我国的土地利用规划重点还是保护耕地，应当向保护耕地和保护土地资源两者并重转变。随着时代的发展，土地资源的重要性越来越凸显，土地利用规划也应当起到保护土地资源的重要作用，才能实现土地资源的有效保护和可持续发展。
        2.2 建立和完善动态监测机制
        前已述及，我国的土地利用规划存在着内部的割裂和矛盾，因此有必要在土地利用规划编制过程中，建立和完善动态监测机制，以便确保土地利用规划编制工作能够从实际出发，及时发现存在问题并予以解决。从当前各地的土地利用规划的实际来看，虽然各级政府和实操的工作人员也意识到了这一问题，采取了很多措施试图应对，然而由于没有建立完善的动态监测机制，只能是“头痛医头脚痛医脚”，疲于应付。完善的动态监测机制建立后，应当能够做到以下两点。
        一是政府部门在土地利用规划的实施过程中，应遵循国家土地规划管理规定，扩大土地规划的监控范围，特别是土地规划的热点地区，通过遥感卫星监控系统定期对规划区域进行全景拍摄。
        二是土地规划部门可以通过土地规划全景图与实际的土地规划要求进行对比，找出规划过程中存在的不足，及时反馈，及时调整，提高规划方案合理性。
        2.3 建立联合决策机制
        土地利用规划的具体实施中，必然会遇到各种各样的问题，所有的问题归结起来都是利益问题。要想最大程度减少实施过程中的问题，必须在编制过程中下功夫。在土地利用规划的编制过程中，要结合各区域实际，妥善把握土地利用规划的出发点和立足点，盯住主要目标，瞄准主要任务，找好主要利用方式，科学规划，在不同部门和群体的利益间取得平衡，在经济效益、社会效益和生态效益三者之间取得平衡。只有如此，才能够真正保障土地利用规划的顺利实施。
        2.4 改进土地规划方法
        长期以来，土地利用规划编制过程中多使用静态分析和定性分析的方法，几乎没有动态分析和定量分析，这是历史的原因造成的。然而随着时代的发展，静态分析和定性分析已经越来越难于适应实际工作的需要。今后的土地利用规划编制，必须结合信息化手段和大数据手段，加大动态分析和定量分析的运用比例，以制定出更加符合实际的土地利用规划。
        2.5 出台相关法律法规
        目前，保障土地利用规划实施的法律法规不多，立法本意与土地利用规划实施过程中遇到的问题相去甚远。有必要针对土地利用规划实施过程中出现的新问题、新情况，更新相关法律法规，做好法律保障。同时，仅仅是相关法律法规的出台还不够，还需要司法和执法机关的大力配合，才能有效消除在土地利用规划实施过程中时有发生的“无法可依、有法不依、执法不严、违法不究”等违背社会主义法制建设基本要求的情况。
        2.6 实施价格屏障
        从最近几年的情况来看，保护规划的形式很不乐观。一些地区打着土地规划的旗号随意占用并且扩张土地，拆了建，建了拆，使土地遭受到了极大的破坏。之所以出现这些问题，是没有得到价格保障。如果土地规划实际用地远远超出了计划，那么所支出的费用也会大幅度增长。如果在计划之外对土地进行整改，一定会超出原有计划的费用。要协调好经济发展和土地这两者的关系，做到资源的合理利用和利益最大化，还要实施保护规划的价格屏障，对强制占用农田用地的土地索取高价的费用，对违法占地的行为，要强制罚款，发挥价格屏障的重要作用。
        参考文献：
        ［1］胡涛，刘泽鑫，张晓．我国土地利用规划编制存在的问题［J］．资源节约与环保，2017（1）：87－88．
        ［2］谭彩莲，黄春芳，唐云松．我国土地利用规划体系存在的不足及对策［J］．安徽农业科学，2009（7）：3158－3159．