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第三次全国国土调查项目与基本农田储备区划定的衔接

发表时间：2020/12/18 来源：《基层建设》2020年第24期作者：李俊芳

[导读] 摘要：永久基本农田储备区是为永久基本农田补划预留的，地类为耕地的类型。

        陕西自然资源勘测规划设计院有限公司陕西西安 710000
        摘要：永久基本农田储备区是为永久基本农田补划预留的，地类为耕地的类型。划定永久基本农田储备区既是对永久基本农田的一种有效保护，也是对国家重大建设项目占用永久基本农田的一种快速补划和审核。做好永久基本农田储备区的划定和管理，是永久基本农田保护的一项重要举措。本文在分析第三次全国国土调查项目和基本农田储备区的划定衔接和管理进行了分析和思考。
        关键词：全国国土调查；基本农田；储备区；划定工作；衔接
        引言：作为我国法律规定的一项重要制度，土地调查是全面查清我国土地资源现状及其利用状况的重要手段。从1984~1997年，到2006~2009年，我国已经完成了两次全国土地调查一调和二调。三调是国家统一部署的一项重大国情国力调查，国务院自2017年10月开始部署实施，2018年8月进行了自然资源体制改革调整，此项工作被合并为“土地调查”，改为“国土调查”，三调的工作内容由单一的土地调查丰富为土地+ X系统的国土资源调查，并将作为我国自然资源统—调查监测系统的基础数据，逐步拓展为自然资源调查数据库。永久性基本农田是根据国家土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，能够满足中国人口增长和社会经济发展在一定时期内的农产品需求。但是建设用地占用基本农田、调整生态文化建设，以及自然灾害的破坏，永久基本农田在一定程度上已经减少，永久基本农田储备区在这种情况下也随之产生。永久性基本农田储备区是指预留地类为永久基本农田补划的耕地。对符合条件的重点建设项目占用基本农田需要报批的，可以直接在储备地进行补划。永久性基本农田储备区的划定，是贯彻党中央国务院和省委省政府对基本农田特殊保护的战略部署，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，加快构建耕地保护“三位一体”的新格局的一项有效举措，是按照《自然资源部关于加强和改进永久基本农田保护工作的意见》（国土资源部令第1号）、《国土资源部关于加强和改进永久基本农田保护工作的实施意见》（国土资源部令第1号）、《国土资源部办公厅关于划定永久基本农田储备区有关问题的通知》（国土资函〔2019〕343号）和《国土资源部关于印发<关于进一步加强和改进永久基本农田储备区建设与管理工作的实施意见>的通知》（国土资发〔2019〕12号）等文件要求，进一步加强和改进永久基本农田储备区建设与管理工作的重要举措。
        一、第三次全国国土调查中发生的变化
        （一）土地分类的变化。
        第三次全国国土调查是对村庄、城镇及城市的工业仓储用地进行了细化分类，并对不同地区的独立工业仓储用地进行了分类；在土地分类方面，第一类与第二类相比，土地分类没有变化，但第二类变化较大；例如：第三次调查中对特殊用地和商服用地进行分类，只需对一类进行调查；将采矿用地拆分为盐田和采矿用地两种；将仓储和工业用地拆分为仓储和工业用地。
        （二）工作内容的变化
        在第二次土地调查中，对城镇村庄的土地问题，开展了城镇土地和农村土地在第二次调查工作中的调剂。对于城镇土地，以镇、市地类图斑为工作范围，图斑范围内的部分二级类土地，按照第二次调查的分类标准调查。而在农村土地调查中，仅对村庄、镇地以及城市地类进行城镇用地调查，不对内部地类进行细化[1]。
        二、第三次国土调查与基本农田储备区划定的衔接实践
        调查城镇村土地利用现状，是第三次土地调查的主要目的，目的是进一步了解我国的土地利用状况。实际上，最直接的调查方法是外业调查，这也是土地调查中比较常用的方法，能有效地保证土地调查数据的准确性和真实性。对国内产业所获得的数据，因其可用程度不同，因此要仔细筛选，同时选择科学的调查方法，对权属、地类等不能区分的土地，还应采用外业调查方法。

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如图斑需要证明，还应按照第三次调查要求进行证明，证明的依据主要有照片、现场勘验笔录等。在此基础上，以第二次调查结果为依据，将基本农田储备区划界斑作为基本调查的衔接单元，从微观的角度对全国基本农田储备区划界工作进行监测。基本农田储备区划定就是在第三次全国国土调查成果的基础上，将二调后划定的永久基本农田数据套合三调最新成果，从全国现有耕地中扣除已划定的永久基本农田得到未划为永久基本农田的耕地面积51707.66万亩，扣除与矿业权重叠面积1085.57万亩，与国家级自然保护区重叠面积884.24万亩，已完成建设项目用地审批面积1212.17万亩，25度以上坡耕地面积3652.56万亩，得到储备区资源潜力面积45092.52万亩（矿业权范围、国家级自然保护区、25度以上坡耕地等相互之间存在重叠部分），其中，已建成高标准农田面积2325.34万亩（大多为永久基本农田划定完成后新建成的高标准农田），高于各地耕地平均质量等别面积22713.10万亩[2]。
        三、思考和建议
        （一）健全永久基本农田保护制度
        党中央高度重视永久基本农田保护工作，明确提出要在总量不减少、质量不降低的基础上，加大保护力度。为了使永久基本农田得到保护，必须建设完善耕地保护政策，一方面要加大永久基本农田保护制度的宣传力度和宣传力度度数，争取在短时间内让老百姓树立起保护农田的意识，只有提高了意识，行另一方面要从多方面、多层次完善和健全永久基本农田保护制度，为永久基本农田保护建立法律依据。
        （二）加强与各类规划的协调配合
        划定永久基本农田，是指为保证长期使用，在划定永久基本农田之前要充分考虑与各种规划相协调，考虑的范围包括城市建设、乡镇建设、生态环境建设等，在不影响规划成果的前提下，对其进行长期使用和保护。农用地分等定级，土地质量有保障的定级为永久基本农田，其它耕地分等定级，改革后的永久基本农田划分更为准确。为了与其他土地规划项目相结合，国家投入巨资进行规划整理后的土地一定是有质量保证的土地，经检验可以优先划为永久基本农田。尽快落实农村土地三权分置农户承包的土地是自己的，通过土地流转，农民依靠土地增加收入，要更加积极地保护永久基本农田。所以可以放心地把农民的土地流转出去将永久基本农田划分为保护地，将保护权下放给农民自己，更有利于土地保护。
        （三）建立补偿机制
        在保护相关利益的前提下，农民将与国家政策相协调，对永久基本农田进行自觉保护。最好的办法是制定相关的补偿优惠政策，协调农、林、牧等各部门的扶持资金，提出并制定详细的补偿制度，特别是对永久基本农田的保护，要加大补偿力度，调动广大群众的积极性。对粮食生产问题也可以采取一定的激励措施，提供补贴是为建立永久基本农田做好各方面准备的最佳途径[3]。
        结语：第三次全国国土调查项目和基本农田储备区划定都是在实施过程中，结合实际分析，虽然两者都制定了相关的技术规程，但是两者的技术规程没有做到口径一致，衔接紧密，这就要求两个工作在推进过程中加强沟通，考虑到基本农田储备区划定对我国的意义重大，值得管理者和技术人员仔细斟酌。另外，自然资源部在自然资源统一调查监测的背景下，构建了自然资源分级分类管理模式，目前正在研究制定标准规范、技术规程、调查方法，如何在顶层设计中充分考虑各专项调查工作的衔接，也是值得深思的问题。
        参考文献：
        [1]谢荣安，杨亚彬，刘桂霞.第三次全国国土调查项目成果质量控制方法[J].地矿测绘，2019，35（3）：6-8.
        [2]关尚炜，马书芳.第三次全国国土调查项目中质量与进度控制的方法探讨[J].矿山测量，2019，47（4）：120-125.
        [3]李艳晶.永久基本农田储备区的划定及管理[J].辽宁自然资源，2020，（4）：51-52.