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信息化背景下土地利用规划存在的问题及对策

发表时间：2020/12/18 来源：《基层建设》2020年第24期作者：陈洪明

[导读] 摘要：我国的土地利用规划实践已经走过了近七十年的风雨历程，具有综合性、长期性和可量化性的特点，也存在着分工不够明确、规划滞后、数据支撑不足、手段不够完善和管理机制弹性不足等问题。

        黑龙江省第五地质勘查院黑龙江省哈尔滨市 150090
        摘要：我国的土地利用规划实践已经走过了近七十年的风雨历程，具有综合性、长期性和可量化性的特点，也存在着分工不够明确、规划滞后、数据支撑不足、手段不够完善和管理机制弹性不足等问题。本文从信息化的角度出发，提出了关于土地利用规划的实施建议。
        关键词：信息化；土地；利用；规划
        一、我国土地利用规划的特点
        上世纪五十年代初，新中国成立以后不久，我国即开始了土地利用的规划工作。在几十年土地利用规划的实践中，与我国的基本国情相适应，土地利用规划逐渐形成了“五级三类”的基本框架，即国家－省－市－县－乡（镇）五级，和土地利用总体规划、专项规划、详细规划三类的框架。
        我国的土地利用规划有以下几个特点。
        1.综合性
        土地利用规划具有综合性。土地利用规划既要对规划范围内的所有土地资源做出整体规划，又要服从于不同行业、部门和区域对土地资源的需求，做出分类规划。总的目标上，是要提高土地资源的使用效率，最大化土地资源效益，满足国计民生方方面面的需要，调节不同目标之间的矛盾，保障社会经济稳定、可持续发展。土地利用规划要做到社会效益、经济效益和生态效益的统一，统筹局部与整体，短期与长期，实现土地资源的永续发展和理由。
        2.长期性
        土地利用规划具有长期性。土地利用规划必须要对较长一个时期内的国民经济发展趋势和社会发展趋势作出判断，在此基础上制定并执行。土地利用总体规划要对短期内的土地利用计划作出指导。注意到国民经济发展和社会发展在较长的时间跨度内具有一定程度的不可预测性，因此土地利用规划也要适时加以调整。
        3.可量化性
        在国家层面上，土地利用规划会设置调控指标，并通过行政体系逐级下达，同时，为了保障指标落实，还建立了可量化的考核体系。根据指标所调节的目标不同、承担的功能不同，调控指标可以有多种不同分类。但无论如何分类，这些调控指标全部都是可量化的，在土地资源的管理与利用的不同方面发挥了不同的作用。
        二、土地利用规划存在的问题
        1.各级规划分工不够明确
        前已述及，我国的土地利用体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，不同层级的土地利用规划理应区分出层次。国家和省级的土地利用规划应当注重总量控制，而不是具体落实。县级土地利用规划应当注重按土地用途划分区域，乡（镇）一级应当注重实施。然而，实践中，我国不同层级的土地利用规划存在宏观过细，微观过粗的问题，各级规划的分工不明确，区别没有凸显，影响了规划的作用。
        2.规划滞后，影响作用发挥
        国内各地区较为普遍的存在土地利用规划编制缓慢的情况。例如，我国新疆维吾尔自治区各级的土地利用规划编制工作，自开始推进后９年多的时间，才完成约30%的县（市）的编制工作。按此估算，未等到最后一个县（市）完成规划编制，率先完成的县（市）已经又需要开始编制新的规划了。规划编制滞后的原因一言难尽，然而如此滞后的规划，必然无法承担起指导土地资源与利用的重任。
        3.规划指标分解数据支撑不足
        前已述及，国家层面上，土地利用规划会设置调控指标，再逐级分解下达。

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然而在指标逐级分解下达的过程中，往往采用的是简单粗暴的“拍脑袋”式的估算法，缺少基础数据支撑，与实际工作往往契合不好，减弱了指标本应发挥的调节作用。
        4.规划技术手段不够完善
        当前我国各级的土地利用规划在制定过程中，针对纷繁复杂的各影响因素，往往通过编制人员的经验，通过定性的办法来进行分析，这就造成了规划编制合理性不足，相对粗放等问题。如何建立各种数学模型，采用定量分析法进行规划编制已经越来越重要。
        5.规划管理机制弹性不足
        当今社会的经济发展速度快，土地管理的实际情况复杂多变。土地利用规划的管理机制已经开始落后于时代要求，数年前编制好的土地利用规划如果不做修正，已经无法指导数年后的土地资源管理，静态的土地利用规划越来越需要进行动态的调整，才能够适应客观实际。
        三、信息化背景下土地利用规划的实施建议
        当前土地利用规划中存在的各种问题，一部分是由于规划管理体制造成的，然而还有很大一部分，是因为缺少足够的数据支撑和信息化手段造成。随着信息化时代的发展，数据获取越来越容易，数据分析能力越来越强大，信息化手段越来越丰富，土地利用规划存在的部分问题，也迎来了解决的时机。
        1.建立国土资源大数据体系
        适应数据驱动的空间治理模式，充分运用现有数据获取技术手段，在国土资源“一张图”综合监管平台基础上，梳理土地、不动产、地质矿产、地质环境与地质灾害防治等各类国土资源数据，汇聚整合其他部门、行业和互联网等大数据资源，建立内容全面、标准统一的国土资源数据资源体系，全面提升土地规划编制与管理数据支撑能力。
        2.创新规划编制方法
        随着5G技术、3S 技术、大数据、互联网+ 相关技术的发展，为土地利用规划编制提供了有力的技术支撑。土地利用规划应加强动态空间模拟模型、综合决策模型等定量分析模型、多自主体系统（MAS）在土地利用空间布局、环境承载力评价等方面的应用，强化规划方案的合理性，提高规划的可操作性。
        3.构建规划决策支持系统
        通过对新时代信息技术的集合运用，对人口数据、土地数据、经济数据进行多维度的搜集、整合、分析，反映出人、地、物以及经济之间的内在联系，建立起涵盖基础评价、时空演变、土地资源管理等诸多功能的土地资源管理决策支持系统，实现辅助决策。
        4.完善规划实施动态监测系统。
        以土地资源管理与利用作为主干，整合用地预审、土地储备、土地审批等全部环节在内的实时数据信息监测，对土地利用规划实施全覆盖动态监测，为土地利用规划的动态调整提供依据。
        四、结语
        信息化时代带来的巨变反映在各个行业和领域，土地利用规划也迎来了转型和发展的阶段，土地利用规划工作应当顺应信息化发展浪潮，发挥信息化优势，强化规划数据基础，创新规划编制方法，构建规划决策支撑系统，完善规划实施动态监测机制，以更好地服务于土地规划编制和国土资源管理。
        参考文献：
        [1] 秦萧，甄峰，熊丽芳，朱寿佳.大数据时代城市时空间行为研究方法[J].地理科学进展，2013，32（09）：1352-1361.
        [2] 许伟，高魏，张洪武.大都市土地利用总体规划指标体系研究——以上海市为例[J].中国土地，2017（12）：41-44.