蔡露
桂林市委党校 广西桂林市 541000
摘要：村干部在我国基层治理中扮演着重要角色，可以说起着“承上启下”的作用。既要贯彻落实国家、政府的方针政策，又要联系千家万户服务好广大农民百姓。村干部能力的强弱、素质的高低直接关乎到工作的开展和基层治理的成效。本文综合采用多种研究方法：文献研究法、实证研究法、对比研究法，同时结合调研案例，以新乐村为案例载体，阐述我国村干部存在的问题并提出解决对策。
关键词：村干部；问题；对策
村干部是指通过村民自治选举产生、在村党组织和村民委员会及其配套组织担任一定的职务，行驶公权力，管理公共事务，提供公共服务，同时享受政治经济待遇的工作人员。包括村党支部书记、副书记、委员、主任、副主任和民村委员会内设工作 委员会主任。其中村党组织书记和村委主任是主要村干部。一直以来，村干部在乡村振兴，社会主义现代化建设，农业农村现代化建设中扮演着重要的角色，既 “承上启下”又“穿针引线”。学习贯彻党和政府各项方针、政策，同时落实到基层群总工作中。村干部能力素质的高低、工作的成效直接关系到农业、农村、农民“三化”建设的成效，直接关系到乡村振兴伟大中国梦的实现。
一、 村干部的职能
村干部工作烦琐复杂且无章可循，很多时候更是没有模板经验照抄照搬，需大胆探索，摸着石头过河。王征兵通过调查发现村干部职能主要包括: ①计划生育和兵役工作; ②带领村民发展经济，增收致富; ③接待上级领导; ④村级组织工作; ⑤农村各种基础设施建设; ⑥宣传科技知识、科教兴农; ⑦村干部自身素质提高 ( 政治思想素质，工作能力，知识水平等) ; ⑧村治安工作; ⑨维护村民利益，向上级反映村民意见和建议; ⑩村医疗卫生及福利工作以及村基础教育工作。[ 王征兵: 《村干部考核体系创新研究》，《西北农林科技大学学报 ( 社会科学版) 》2006年第 4 期。]
可以看出村干部的职能范围涉及村庄的方方面面，村干部的职能与村庄事务形成了交织的网络，每一职能的发挥都深刻影响到村庄的发展。职能是依附于职能行使者身上的，职能行使者的自身状况影响着职能的发挥。如何充分发挥村干部的职能，以便促进村庄进步是我们当前必须要思考的大课题。
2018 年 7 月，笔者对位于广东省罗定市的新乐村进行村调研。罗定市位于广东省西陲，是一个 “八分山地一分田、半分河道半分村”的欠发达山区县。附城镇处于广东省与广西壮族自治区交界地带，距广西边境仅 6 公里。新乐村则隶属于附城镇，该村是附城镇较大的行政村，总面积 5 平方公里，其中耕地面积 1200 亩，林地面积 2224 亩，主要耕种作物为水稻、肉桂等。该村辖 26 个村民小组，875 户，总人口 4420 人。新乐村党支部三年换届一次，最近的换届时间是 2018年。笔者主要通过问卷法和访谈法对当地村干部队伍建设情况进行了实地调查，发现新乐村村干部工作主要内容有：带领村民发展经济，引领村庄发展，齐心协力创收致富; 公共服务方面，进行农村基础设施的维修养护、村庄的水、路、电等公共产品供给；维护村民利益，向上级反映村民意见和建议等，而这些职能并未得以充分的发挥，村干部所存在的问题极大地限制了其职能充分发挥，从而也限制了村庄的发展。
而信宜市钱新村，也属于典型的山区农村，但两者发展水平相差甚远。比较两个村庄的发展情况，发现两个村庄的村干部发挥其职能作用有所差异。钱新村大规模种植三华李，通过村干部的积极带头，当前三华李的发展已形成规模化、产业化和合作化，给村庄带来了巨大的经济效益，就 2017 年一年三华李收购达到 40 万斤。新乐村也种植大规模的肉桂，但始终未能形成产业化，村干部常抱怨集体事情无人理会，可见村干部职能未能得以发挥。
二 村干部存在的问题分析
(一) 干部队伍结构参差不齐
村干部的工作是我国行政体制的“神经末梢”，也是公权力的最终端延伸，因此，它的工作内容面广，种类繁多，政治、经济、文化、社会、民俗风俗等多个层面。除此之外，农村工作面对的人群多种多样，受语言、学历、素质高第、性格特点等多种原因综合作用，基层工作具有长期性、复杂性、艰巨性等特点。这就要求我们的村干部要有较强的工作能力、较高的工作素质、长期的村庄威信，良好的身体健康状况等得以很好地开展工作的先天条件。新乐村村干部队伍结构参差不齐主要体现在两个方面：文化水平偏低和村干部的年龄偏大，即村干部老龄化比较严重。新乐村村干部，村两委文化程度均不高，6 个人当中，两个初中学历，3 个人高中学历，只有一个大专学历。
干部结构呈现老龄化特点，50 岁以上的有 4 个人，平均年龄在 45 岁以上，年纪最大的是村委主任 56 岁，最小的是村委文书今年 29 岁。同时，根据6名村干部所说和笔者的观察，他们的职责虽然表面上都有各自的分工，但是由于他们人少，事情多，他们分工不分家的，一些事情还是全体成员一起协作完成，笔者在调研期间也能感觉他们的团结和睦气氛。
笔者在与最年轻的村干部访谈的过程中了解到由于其在村干部中的文化程度最高，并懂得电脑的基本操作，所以很多关于政策解读、宣传，文字编辑，图表制造等工作都落在他一人肩上，这也折射出了村干部文化素质不高以及村庄现代化技术操作人才缺失的状况( 二) 工作能力低，服务意识差新乐村全村就一条硬化主干道，这也是村庄通往外界的主干道，村庄其他路都是泥土路，一到下雨天就寸步难行。俗话说，要致富先修路，路通财通，可见修好道路对振兴一方的经济是多么的重要。行路难却梗在了新乐村发展的道路上，农民常有抱怨，但也无可奈何，当问及农户: 村干部有没有组织你们修过路? 得到的答案都是否定的。这正说明了村干部工作能力不足，不能有效地组织和引导群众，缺乏凝聚力和向心力。同样的问题问到村干部时，他们给的答复却是上级没有指示，无法动工。这种 “上面让干啥就干啥，上面让咋干就咋干” 的行政依赖行为比较严重。
村干部不仅工作能力低，同样也存在服务意识差的问题。就问卷调查中 “与村民发生纠纷，您会采取哪种方式” 这一问题，绝大多数的农户都会选择 “请村干部调解”和 “找熟人帮忙”。可见村干部在处理村民纠纷，调解村庄矛盾中起着举足轻重的作用。但对于新乐村村干部而言这一作用并未发挥出来，为村民服务的意识严重不足。村民因小纠纷到村委会吵闹时，多数村干部都会选择以沉默对待，这对他们来说已是见怪不怪，纠纷最后总以村干部几句不痛不痒的搪塞话结束。村民纠纷虽小，若处理不及时或不妥当总能成为村庄的定时炸弹，随时影响村庄稳定。
( 三) 村干部劳动付出与经济待遇反差较大
近年来，罗定市加大力度精简村干成员、调整村庄规模。调整后的新乐村按照千分之一的标准配备村干部，整村村干部人数总共不得超过七人。近年来，有些村庄进行合村并组，村庄管辖面积扩大，有的村干部明显感觉力不从心。加上罗定市邻近广州，村庄很多人都选择到城市打工，一些有一技之长，或者有商品经济意识较强的，容易获得工作机会，收入较为稳定且增长较快，由此使外出务工经商和当村干部之间的比较效益差别日益突出。这种差别产生的拉力诱使更多的人不愿意当村干部。在调研的过程中笔者也明显感受到，一名村干部如是说: 现在村里的人都不那么愿意当村干部，主要原因是工资实在是太少了，一年到头都要工作还不如外出打工赚得多。现今新乐村 6 位村干部中有 3 位表示下届不再参加竞选。
从村干部经济收入来看，工资待遇普遍较低。据与村干部访谈认为，村干部实际工资待遇普遍低于当地农民的外出务工人员的人均收入。同时，乡镇考核村干部的工作绩效，又加大了生育、治安、殡改等考核分值，这样一来，去除通信费、招待费等实际发生，村干部得到的就更少。以新乐村为例，村干部的工资是以 4 ∶ 3 ∶ 3 的比例发放，其中 4 是由县里财政发放，第一个 3 是由镇政府财政发放，最后一个 3 是村里的集体收入提供。像新乐村这种没有任何集体收入的村庄来说，最后一个 3 是没法到手的。甚至在一些情况下，村委会办公用品的钱还得由村干部们倒贴，有的村干表示，工资待遇不仅不够养家糊口、甚至还要倒贴办公经费，既亏了自己又亏了家庭。有的村干表示在任时工资待遇差，离任后生活更难有保障。笔者在新乐村调研时与一名退休村主任进行了访谈，这位当了 25 年村主任的老人，退休之后没有任何生活保障，76 岁高龄的他还得下地干活。虽然这两年罗定市对退休下来的村干部都有所补贴，但补贴的数额远远不及当地基本生活保障。村干部将人生很多时间精力奉献给了村庄，而年老退休后由于政策体制的原因，导致退休后的生活愈加风雨飘摇。罗定市作为老少边穷地区，有些村干为存在事业奉献一生，晚年生活却无保障，显得非常凄凉。“老有所依”是近些年都提到的话题，国家也高度重视老年人的基本生活保障，就目前而言这还远远无法达到 “老有所依”，尤其是对退休下来的村庄老干部。
(四) 村干部市场意识淡薄
依据 《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村干部由本村有选举权的村民直接提名选举产生，村干部不脱离农业生产。目前在我国农村，村干部多由村民选举产生，很多村干部既是村干也是农民。受几千年封建社会自给自足小农经济的影响，村干部自身就有着小农本身不可避免的种种局限性：比如，受自给自足小农经济的影响，农民本身就有着害怕竞争，害怕天灾人祸，缺少交往合作，规模小、水平低等先天弱势，村干部自身也有着小农不可避免的局限性，受经济条件、生活环境、文化习俗等因素影响，他们竞争意识淡薄，交流合作共赢观念不强，先进农业经营理念、农业技术掌握不够导致了村干部在引领村庄经济社会发展中、驾驭市场竞争中先天能力不足。再加上村干部换届频率高，任期短，对村庄的发展没有长远规划，故而也无法带动农村经济的发展。
笔者在新乐村问及农户愿意选什么样的人当村干部时，大多数人的回答都会首选懂得经营管理和能让农户口袋鼓起来的人，这也反映出了当地农民迫切需要能带他们发家致富的人才以及当地村干部在管理经营方面能力的缺失。在与村干部打交道的过程也可以发现，他们市场意识淡薄。新乐村有着 2224 亩林地，几乎每家每户都有自己的林地，这些林地目前都种植肉桂，可以说是较大规模种植，但到销售季节并未形成规模销售，只能依靠每家每户单卖，单卖价格低廉却价格不一，农民时常抱怨赚不到钱。面对这种情况，村干部也表示无可奈何，加之他们长期生活在山区与外面信息发生了一定隔绝，特别是有关肉桂的市场信息了解甚少。随着我国市场经济体制的建立和完善，农产品市场竞争日趋激烈，特别是我国加入世界贸易组织后，对农产品的要求越来越高，所以对村干部需要加强市场意识的呼声也越来越大。
( 五) 村干部威信度不高
在中国农村，非常现实的一个状态是，村干部处理事务不一定有现成的条文，而是村干部的威信。威信成为了村干部开展工作的重要保障，没有威信的村干部说的话、施的令对于村民来说就像耳边风，起不到任何作用，也致使村民不信任村干部。在新乐村调研过程中就发生了这样一幕，当时村干部给当地农民发放农业补贴的银行卡，补贴的钱直接打到银行卡上，而一位农民在村委门口破口大骂说: 农业补贴都让村干部吃了。显然这笔钱村干部是无法经手的，这也说明了村民对村干部的不信任。在调研时也了解到，很多人不了解本村的财务，也不知道本村有监督小组，可以看出对于村干部的监督完全是悬空状态。这种不信任和无监督的状态致使村干部和村民的矛盾凸显出来。
在农村社会中，村干部是公权力的代表，因此村干部在利益分配上有优势。利益纠纷、政策指标等否做到公平公正，很大程度上受村干部个人因素直接影响。因此，村务公开、民主管理、村务监督等机制就显得尤为重要。财务公开是村务公开的核心内容，也是村民普遍最关心的问题，目前，在财务监督上仍存在问题：一是村庄的财务管理制度落实不到位，使得村民的知情权、监督权、决策权得不到很好的维护，村民的民主管理权受制约。比如修桥、修路、广场等公共产品的供给未经村民会议或村民代表会议表决，项目预决算、支付项目款等并能完全公开，大多数村民表示并不知情; 二是监督制约机制不健全，村干部掌控着上级拨下来的资金和村集体的相关收入，但是对其相关的监督制约机制却没有跟上。虽然村干部基本上能做到尽量公正、公平，但这些涉及村庄集体利益的未能维护好村民的监督权、决策权和知情权必然引起农村群众的极度不满。
三 加强村干部队伍建设的对策思考
我国是一个农村人口大国，农民占绝大多数，很大程度上农村发展决定着中国的发展，广大农民致富梦实现之时也是中国梦变为现实的时候。村干部作为农村的管理者，在促进农村的进步方面发挥着不可替代的作用。当前新乐村村干部面对上述的种种问题，很显然掣肘了新乐村的发展，所以解决村干部所存在的问题显得尤为重要。
( 一) 、把好村干入口关，提高整体素质
提高村干部的素质，其政治素质、文化水平等基础素质是关键。当前村干部都是来自本村内部人士，虽本村人士担任村干部有着地域上的优村干部存在的问题及解决对策 177势，也容易树立威信，但也存在其文化水平不高、年龄偏大等种种不足，这些不足都不利于村庄的发展。因此，上级政府要制定优惠政策，鼓励和吸引大、中专毕业生担任村干部，让有知识的年轻人留在村里，为村里的发展出谋划策，从而改善村干部的知识结构和人员结构。罗定市一直以来都有要求乡镇干部挂职于新乐村，同时匹配一名大学生村官，但现实的情况是村里挂职干部和大学生村官都只是闲职，没有任何工作，一年下来没有几次下村，对村里的情况根本不了解，更说不上为村发展做贡献了，这样的情况严重影响了村干部队伍结构的转变和村庄的发展。针对这种情况，罗定市政府要优化挂职村官制度，转变大学生村官的职能，让他们真正为村里服务，促进村庄的发展。
( 二) 加强村干部培训关，提高工作能力
提高村干工作能力，首先，要建立村干部培训工作机制，整体对村干实行培训、轮训，提高村干工作能力。其次，要加大培训资金投入，使培训常态化，建立三年一培训，使村干部系统学习国家政策先进典型，保证培训工作的正常规范和优质; 最后，针对培训后的效果要不断总结经验，多形式，多方式地给村干部提供交流学习的机会和平台提高村干部工作能力。
培训工作不能只停留在单纯的技术层面，同时要注重思想意识上的培训。其一，要注重提升村干部的服务意识。“意识”是一种思想反射，可以说它是一个动词，因为有意识，就会有行动的表现，小到一个知觉，大到一个举动。都是先有意识开始行动的。服务意识是服务人员体现出“热情、周到、主动”服务欲望，自觉做好服务工作的一种观念。村干部重要职能就是为村民服务，而当前村干部所缺的正是为村民服务的意识，并存在着 “好事抢着干、难事推着干、缠手事躲着干、得罪人的事顶着不干”的现象。[ 范柏乃、戴悦: 《我国村干部队伍建设及其对策研究》，《浙江大学学报 ( 人文社会科学版) 》2007 年第 3 期。]
要加强服务意识的培训，转变服务意识，以保证村干部真正能为村民服务。其二，要注重提升村干部的法律意识。在农村现实中村干部办事大都是建立在自己的威信之上，威信不足则时政难施，村令难行。这也反映了法律威信并没有在农村树立起来，这不仅仅是村民的问题，村干部同样有责任。村干部处理日常事务也多是以人情和威信作为依据，无视法律法规，久而久之，法律法规在农村成为可无可有的存在，法律的威信更是难以建立。当前要注重对村干部法律意识培训，转变以往的办事依据，让法律威信成为村干部处理事务的有效保障。
( 三) 提高村干部工资待遇，完善激励机制
合理确定村干部工资基数，考虑到财政转移支付力度小，村集体经济薄弱的实际情况，应合理确定村干部工资基数。因地制宜，根据东中西部地区经济社会发展水平，合理确定村干部工资区间，建立科学的工资结构。在尊重当地农民人均收入水平的基础上，结合外出务工人员的平均水平，给出差异化的基础工资；同时结合考核指标体系，在严格考核的基础上给出绩效奖励工资。同时，提高社会保障标准。
工作中经常遇到 “任务难完成，群众难满意，待遇难保证，家庭难理解”的两头受挤、两头受逼、两头受气的困惑。[ 范柏乃、戴悦: 《我国村干部队伍建设及其对策研究》，《浙江大学学报 ( 人文社会科学版) 》2007 年第 3 期。] 因此，建立健全村干部待遇水平体系，完善激励机制，切实提高村干部的经济待遇和政治地位。
( 四) 健全民主监督机制，增强廉洁意识
古人云: “廉生威，洁生信。”即威信来自廉洁。清朝重臣于谦，一生洁身自好，两袖清风，调任时百姓 “伏阙上书”，“长跪相留”，其廉洁效应可见一斑。而现在村干部的廉洁依赖于行之有效的监督机制，建立健全村干部民主监督机制，有利于发扬农村基层民主，充分调动农民建设社会主义新农村的积极性和创造性，有利于制约和监督农村干部按规定办事。实行政务、村务、财务公开，是推行民主监督和民主管理的基础。在加强村干部民主监督过程中，要确保政务、村务、财务公开的真实性完整性和及时性。要规范政务、村务、财务公开的内容，要采取多种形式，便于群众了解监督，让干部干得清白，群众心里明白。
总之，村干部是公权力的代表，村干部工作的开展、工作能力的高低直接关系到农村发展的好坏，三农问题的解决。加强农村基层组织建设历来为党和政府所重视，村干部队伍建设是一项带有基础性、全局性、长期性的战略任务，是新形势下加强村干部队伍建设和提高党的执政能力的迫切需要，是建设社会主义新农村必须破解的重大课题，本文以新乐村为例分析了当前新乐村村干部所存在的问题，透过问题的分析寻找解决问题的对策，通过对策的落实解决问题，提高村干部的整体水平，让其更好地为村庄的建设和发展服务。
参考文献
［1］ 王征兵: 《村干部考核体系创新研究》，《西北农林科技大学学报 ( 社会科学版) 》2006 年第 4 期。
［2］［3］ 范柏乃、戴悦: 《我国村干部队伍建设及其对策研究》，《浙江大学学报 ( 人文社会科学版) 》2007 年第 3 期。
作者简介：蔡露，桂林市委党校经济学教研室；讲师；主要研究基层治理、三农问题.