肖金
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摘要：乡村振兴，规划先行。乡村振兴需要什么样的村庄规划？未来的乡村发展成什么样？村庄规划将如何保障实施？文章分析了村庄规划现状与存在的问题，对新时代实用性村庄规划编制进行了一系列思考，探讨村庄规划如何对乡村振兴战略实施发挥应有的作用。
关键词：实用性；村庄规划；乡村振兴
中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）构建了我国国土空间规划的总体框架，自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》明确了村庄规划作为乡村地区详细规划的法定地位。应当看到，乡村地区是一个广阔而复杂的系统，存在着宏观、中观和微观等不同层面的管控需求 ，村庄规划并不能涵盖全部。本文基于“管控对象、管控措施、管控层级”的分析框架，梳理国土空间规划体系管控的基本要求，剖析上海市乡村地区空间管控的演进特征和存在问题，提出乡村地区的全域空间管控策略。
1 村庄规划要先定性后定量
更高层级的事物决定更低层级的事物，这是中国文化特有的属性。村庄规划要先定性后定量，研究村庄就不能只停留在村庄本身这个层级。要有纵向行政和国土空间的比对，要思考横向的连接与竞争。纵向的指上位的指导，国君指导诸侯，诸侯指导大夫，大夫指导乡里；国家、省、市、县、乡镇、村庄，上一层决定下一层，更高级的决定更低级的，这就是从上向下。
横向的指一个村庄可能发展联合或者竞争比较的围绕在他周边的那些村庄，有的可能适合打包一起发展，有的可能需要竞争比较机制，一般既有综合竞争又有分工合作是比较好的。
2 村庄是生长出来的
村庄是生长出来的，不是规划出来的，规划是属于人为的强制干预，是属于退而求其次的做法。是自然这条主力线被切断了以后，人工模拟自然的方法，只可能尽量的模拟自然。所以要选规划也是要选高级的，能够尽可能模拟自然的规划才是好规划。
3 管控对象全域覆盖
落实全域国土空间用途管制是空间治理的基础。在广域的乡村国土空间中，村庄只是其中的“点”，过去的乡村规划更多的是从“点”来思考“域”的问题，关注于村庄建设空间，对农业和生态空间的管控流于粗放，导致了乡村地区规划管控遗漏缺失，未能有效实现乡村国土空间的全域用途管控 。因此，必须从广域的乡村国土空间格局出发，统筹协调村庄建设、农业生产和生态保护的不同需求，优化建设、农业、生态三类空间格局，协调形成互不交叉重叠的生态保护红线、永久基本农田保护线、村庄集中建设边界等控制线，细化并协调这些空间要素的关系，实现乡村地区空间管控的全域覆盖。目前，我国对乡村建设空间已逐步建立起覆盖增量和存量的土地用途管制体系，对农业空间中的耕地已有较为清晰的管控方法，而对其他农业空间和生态空间的管控比较粗放 ，需要细化农业空间和乡村生态的管控内容。
4 管控层级呼应事权
空间规划作为国家开展空间治理的重要手段，需要厘清各级政府在空间规划体系中的权责关系，合理确定上下事权范围、管理权责关系。过去多种空间规划之间的冲突，深层次原因是纵向不衔接、事权关系未理顺造成的一系列博弈的结果 。《若干意见》根据不同政府之间的事权关系将空间规划分为“五级三类”，要求按照“谁组织编制、谁组织实施”“谁审批、谁监管”“管什么就批什么”的原则进行国土空间规划的编制与管控。“一级政府，一级事权”的规划管理逻辑已深入人心，自然资源部门的组建基本解决了横向部门之间的规划管理重叠问题，但对于纵向的各级规划事权仍缺少合理的界定 。因此，对乡村地区的空间管控，必须研究各级政府机构的规划权责边界，甄选规划管控要素，建立基于事权的多层级规划管控体系 。
5 管理缺陷
由于宅基地申请无门槛，保留无成本，村民们想方设法多占宅基地，出现“不占白不占，占了也白占”的现象。闲置宅基地占用了建设用地指标，导致符合程序急需建设的项目难以推进，阻碍了村庄的发展，不能满足刚性需求，形成了“刚需难保，挑战公平”的现象。
目前“先有宅而后有户”的户籍管理规定也在一定程度上否定了其“一户一宅”的原始用意。在这样的状况下，出现了“一户一宅”的政策引导、“一宅一户”的实际操作和“一户多宅”的现象，而这又有合情合理的原因及事实存在，使“宅”与“户”的先后顺序陷入了“谁先谁后”逻辑的怪圈。
6 房与地产权之争
在村庄中，普遍存在着无儿无女、不能自理人员的赡养问题，这些特殊人群的宅基地使用权能赠与赡养者作为赡养的条件。在这种情况下，一部分人通过赡养这些无儿无女、不能自理人员，获得了额外赠予的宅基地使用权，出现了“一户多宅”的现象。如果强制禁止这种现象，那么这些人的赡养将会受到影响。要解决这种“一户多宅”现象，需要政策层面提供相应的支持。
此外，《中华人民共和国物权法》规定的宅基地上的房屋归个人所有，有独立的支配权，而宅基地归集体所有不归个人所有，个人无支配权。这本身就是一对矛盾，因为房子不可能脱离土地而存在。目前各地对“所有权，使用权，经营权”三权分置的管理模式进行了探讨，然而面对村庄复杂的人际关系、农村特有的“面子”现象和宗族势力，由于无相关的政策支撑，村委一级的管理更是举步维艰。造成此种现象的主要原因是制度方面的瓶颈没有突破。
解决宅基地的闲置问题要有先后顺序，要运用系统性的思维。针对不同利益诉求主体，应统筹考虑协调政府、集体和个人的利益诉求，运用不同手段，在不同的时期采取不同的应对措施。灵活运用地上权、空间权、居住权、抵押权和租赁权等多种权利，切实做到宅基地“宅有所用、宅有所依、宅有所保、宅有所靠”。在保障农民基本需求的前提下，坚持可持续集约发展的模式，同时宅基地的各项配置，以及相关政策要满足公平和效率的双重标准。
此外，在村庄建设规划前期要框定村庄建设用地的发展总量，圈定村庄发展范围，对村庄建设用地进行内部挖潜，整治闲置宅基地，多占的宅基地需要交钱，按照政策要求退还宅基地的给予一定奖励。要优化、细化当前土地增减挂钩做法，使农民和村集体在土地增减挂钩、建设用地指标统一分配方面得到利益。目前村庄宅基地统一收储，迫切需要政府制定相关规章制度，为村集体执行宅基地统一收储提供制度支持，为村民维护自身利益提供制度保障。在具体操作层面，规划和制度与措施执行是互相促进、互为补充的统一体，制定的措施要能落地，要看得见、摸得着，要让农民能切实地得到实惠加快推动绿色低碳发展。强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用。强化绿色发展的法律和政策保障，发展绿色金融，支持绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造。推动能源清洁低碳安全高效利用。发展绿色建筑。开展绿色生活创建活动。降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案。
持续改善环境质量。增强全社会生态环保意识，深入打好污染防治攻坚战。继续开展污染防治行动，建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度。强化多污染物协同控制和区域协同治理，加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气。治理城乡生活环境，推进城镇污水管网全覆盖，基本消除城市黑臭水体。推进化肥农药减量化和土壤污染治理，加强白色污染治理。加强危险废物医疗废物收集处理。完成重点地区危险化学品生产企业搬迁改造。重视新污染物治理。全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。完善环境保护、节能减排约束性指标管理。完善中央生态环境保护督察制度。积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际合作。