杨玲 王宇
河南省平顶山市消防救援支队 河南平顶山 467000
摘要：消防安全工作关系着国计民生，随着消防体制改革完成，消防执法服务转型显得尤为迫在眉睫，文章从历史四个火灾案例中，分析以往执法经验教训，结合新形势下国务院放管服服务理念，从消防法律法规体系转型、消防执法服务理念转型、消防执法服务方式转型三个方面进行思考，提出了加强综合监管、事后监督、联合执法、联合惩戒、信用惩戒等理念，真正树立单位主体消防安全意识，实现消防安全群防群治的局面，真正做到公正执法，竭诚为民。
关键词：消防 行政执法 消防执法 监督抽查 服务转型
随着我国依法治国方针的有效实施和国家法制化进程的纵深提速，特别是在十九大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化，政府机构改革不断深入、政府职能持续转变、服务型政府全方位推进的大背景下，对担负着维护公共安全服务的消防执法工作提出了新的更高的要求，尤其是在国家对消防体制进行重大改革后，如何顺应政府职能转变，助推消防执法服务转型升级，已经成为我们每一个消防人必须面对的严峻课题。
一、消防法律法规体系转型思考
从1998年《中华人民共和国消防法》正式颁布实施，到2008年修订完善，我国消防法律法规体系建设走上快车道，逐步形成了一整套完备的消防法律法规体系，对依法治火提供了坚实的法律制度保障，推动消防事业得到了长足发展，基本达到了吸取教训、预防火灾、服务社会经济发展的目的。消防体制改革转制前，《中华人民共和国消防法》和公安部《火灾事故调查规定》、《建设工程消防监督管理规定》、《消防监督检查规定》、《消防产品监督管理规定》（简称“一法四章”）是消防监督执法工作在长期工作实践中积累的历史贡献，也是消防工作的依据和准绳，与社会发展状况、经济基础条件、政府执政理念、国民综合素质基本相适应，在提高国民安全素质、推动行业履行安全责任、提升单位主体责任、整治社会违法行为、消除火灾隐患等方面都起到了不可磨灭的历史作用。但我们也清楚的看到，在现行消防监督执法体系下，消防工作“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的根本原则并未得到有效落实，存在消防执法工作重在管事，忽视管人，且存在消防部门大包大揽，出现消防安全责任表面“实”，实则“虚”的现象。
随着消防改革转制的完成，消防法律法规势必会迎来一次全面的、系统的修订和完善。关于社会治理工作，党的十九大报告明确了“完善党委领导、政府负责、社会协同，公众参与，法制保障的社会治理体制。”新的消防法律法规体系应该顺应国家治理体系和治理能力现代化的总要求，全面体现“党委负责，政府管理，行业自律，单位负责，协会服务，公众参与”的理念，着力解决“谁来管理，谁来推动，谁来负责”的问题。同时，也应该与社会发展转型、经济增速放缓、服务型政府建设相适应，在深化消防“放管服”改革上下功夫，把“管”的精力向创新服务形态和便民利民上转移，突出国民安全意识提高、行业系统自我约束、社会单位全面负责、民间协会积极参与，寓管理于服务之中，打破“保姆式”消防管理局面，区分落实好“政府督促责任、部门监管责任、企业主体责任”，应急管理消防部门应及时研判辖区、时段、季节、行业等火灾形势，提供火灾预防措施和预警提示，督促指导各级政府落实消防安全责任制，指导协调行业系统落实行业管理职能，抽查社会单位落实消防安全责任主体情况，为社会消防安全管理提供技术政策服务。使消防工作真正走向“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”良性发展轨道。
二、消防执法服务理念转型思考
行政执法是指在实施国家公共行政管理职能的过程中，特定的国家机关在得到法律法规授权的前提下，依照法定程序采取具体办法和手段，以达到维护公共利益和服务社会的行政行为。随着“放管服”改革的进一步深化，政府职能逐步从微观干预向宏观引导转变，从直接管理向间接管理过渡。在以往的消防执法中，我们偏重于对于具体违法行为和火灾隐患的查处，缺乏宏观的、系统的、专业的引导服务，导致消防执法工作量大，责任压力大，事故追究的风险大。
案例1：2005年5月2日，河南郑州敦睦路针织商品批发市场亡12人火灾原公安消防部门执法经过：公安消防科先后对市场进行4次检查处罚，公安派出所也进行了多次检查，两次提请区政府挂牌督办停业整改，消防部门两次申请法院强制执行。事故责任追究情况：法院、办事处等相关部门人员多人追究刑责及被行政处分，原消防部门无过错不追刑责。
案例2：2015年5月25日，河南鲁山康乐园老年公寓亡39人火灾原公安消防部门执法经过：公安消防大队未检查过，派出所先后检查5次，未有经济处罚和关停处理。事故责任追究情况：民政、公安等部门16人被追刑责，27人被行政处分，消防部门2人被追刑责，5人行政处分。
案例3：2018年8月25日黑龙江哈尔滨汤泉宾馆亡20火灾原公安消防部门执法经过：公安消防大队先后6次检查，4次合格，2次不合格。事故责任追究情况：公安、办事处等20人追究刑责，20被行政处分，消防部门5人追究刑责，3人被行政处分。
案例4：2014年8月2日江苏昆山中荣金属制品公司亡75人铝粉爆炸事故，安监环保等部门18人追刑责，35人被行政处分，消防部门3人被追究刑责，2人被行政处分。
这四个案例是消防执法的缩影，案例中既有安全生产事故也有消防安全事故，既有消防部门对单位没有进行检查的，也有对单位进行多次检查的，无论是检查的还是没有检查的，火灾隐患存在的实事依然存在，引发恶性后果依然巨大，这就需要我们反思长期以来的执法理念。改革开放四十年来，我国社会发展进入了全新时代，以往的粗放式发展正在被取代，消防执法理念也应该顺势而变，这就要求我们的执法理念要向国家治理能力现代化转变，要向“放管服”事后监管转变，向执法服务社会这个重要职能转变。消防执法要从大包大揽向单位主责转变，引导社会单位切实履行主体责任，让社会单位从思想、态度和管理上形成主责意识，真正形成“我经营、我安全、我负责”的理念；从执法对立矛盾向服务解决问题转变，要树立以人为本、热情服务的理念，要从提出问题到解决问题的理念转变；从单一监管向综合监督转变，要联合检查，群防群治，共同管理，共享信息，联合惩戒；从查隐患向查责任转变，要摒弃以往“抬头看电线，低头看烟头”查火灾隐患的检查模式，重点检查单位负责人主体责任落实情况。通过执法理念的转变，推动全社会消防工作良性发展。
三、消防执法服务方式转型思考
行政执法是国家行政机关和其授权委托的组织及其公职人员依据国家法律法规的规定，依照行政管理权限执行法律法规的活动。行政执法涉及内容较多，就消防行政执法而言，主要有四种方式，分别是行政许可、行政检查、行政处理（行政处罚）和行政强制执行。在消防执法服务转型升级中，消防法律法规和执法理念转型是前提，落脚点在执法方式的转变上，这既是执法服务转型升级的关键环节，也是服务理念升级的具体体现。
行政许可是行政执法关键环节，消防行政许可是遏制先天性火灾隐患的有效手段，是做好火灾预防的源头，也是消防工作专业性的具体体现。当前，消防行政许可主要有建设工程消防设计审核、建设工程消防验收和公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查，对从根本上防控火灾起到了不可低估的作用。但我们也应看到，在国家深化“放管服”改革大背景下，消防行政许可还有很多改革的空间，也应当顺势而为，尽量减少行政许可范围和办事流程，与住建局建设工程项目审批应当合并，避免多头许可审批，有利于提高办事效率和服务质量，在图纸审查、工程验收上要让专业人干专业事，依托中介终生从事人员的专业优势推向市场，建立设计单位、施工单位、监理单位信用评价制度、质量终身负责制度。在严格人员密集场所审核验收的基础上，探讨是否取消公众聚集场所投入使
用、营业前消防安全检查，加强人员密集场所事中、事后监管。
消防改制后，消防监督管理应在检查指导、火灾调查和行政处罚上下足功夫。在消防监督管理推动消防技术规范落实的基础上，深入开展火灾调查、吸取火灾事故教训，制订发布行业系统、单位消防安全管理标准，指导行业系统、单位落实，使行业系统、单位明白本行业、单位消防安全管理标准并自觉落实，避免过去只重视检查、执行标准尺度宽严不一，造成每次检查发现问题不一样，多次检查次次发现隐患，单位整改了旧隐患又出现新隐患的尴尬局面。
在行政监督检查中，主要采取监督抽查和专项检查两种形式。监督抽查的对象为高危单位、重点单位、一般单位，监督抽查时应合理划分三种单位的抽查比率，采取制定抽样计划，进行社会公示，抽查社会单位过程与互联网对接，公开透明。专项检查应根据国内外火灾形势特点、季节气候特点、区域火灾形势特点、历史火灾经验特点合理划定重点检查行业、重点检查单位，专项检查应有针对性、区域性、行业性、特殊性。在行政监督检查中，探讨建立部门信息共享、协同检查和联合奖惩机制，坚持以“双随机、一公开”为原则，健全以监督抽查与信用惩戒相结合的新的监管模式。按照《国务院消防责任制实施办法》的要求，把行政与执法有机结合起来，把地方各级政府、行业系统履职情况纳入日常检查、政务督查的重要内容，把消防考核结果与主要责任人、分管责任人履职评定、奖励惩处相挂钩。在行政处罚中，坚持处罚与信用惩戒相结合，对群众举报、行业系统检查、消防监督抽查发现存在涉及消防设施严重损坏、安全疏散不符合要求等影响公共安全的重大火灾隐患单位，实施重罚重处甚至予以关停、禁止营运，有效震慑消防违法行为。同时，要进行责任追究，对涉及违反消防安全法律法规情节轻微的，提请主管行业部门对直接责任人进行处理；情节严重的，移交公安、监察机关处理。结合改革实际，进一步加大对社会服务机构服务质量监管力度，严格、规范、全面查处违法违规执业行为，提升社会火灾整体防控水平。
消防执法服务转型是顺应国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，每一位消防执法人员必须及时转变观念，以法律法规为准绳，把服务理念根植于心，把人民的利益始终放在首位，真正做到公正执法、竭诚为民，不断推动消防事业健康有序快速发展。
参考文献：
[1]公安部消防局 消防监督检查实用手册 北京：中国科学技术出版社2013
[2]公安部消防局 消防安全责任制实施办法 北京：中国科学技术出版社2018