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目前城乡规划面临的问题和困境以及应对措施

发表时间：2020/12/23 来源：《基层建设》2020年第24期作者：于超超

[导读] 摘要：当前的城乡规划工作直接关乎着城乡建设的未来，且规划实施工作具有一定的不可逆性，一旦规划付诸实施，就很难实现逆转，城乡规划工作的重要性不言而喻。

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        摘要：当前的城乡规划工作直接关乎着城乡建设的未来，且规划实施工作具有一定的不可逆性，一旦规划付诸实施，就很难实现逆转，城乡规划工作的重要性不言而喻。近年来随着城乡规划工作的进一步开展，暴露出了不少问题，本文就针对城乡规划中存在的发展困境，探讨了城乡规划所面临问题的应对措施。
        关键词：城乡发展；规划管理；体系改革
        前言：
        党的十八大报告中提出了城乡发展一体化，对我国新时期的城乡规划体系改革提出了新的要求。基于我国目前正处于转型期，城乡关系问题较为突出，在新的时期下以开放的视角应对城乡规划管理，进一步提升城乡规划能力水平，是城乡规划管理工作所面临的重要难题。如何应对现阶段城乡规划工作遇到的问题，是城乡规划管理工作首要考虑的问题。
        一、城乡规划的背景及意义
        城乡规划包括以下几部分的内容：城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划以及村庄规划，城乡规划工作具有促进城乡经济协调发展的重要作用。实行改革开放以来，随着城市化和工业化的共同发展，城市人口规模及产业规模迅速扩张，城市化进程的快速推进，给周边地区造成的影响也不断增强，城乡差距进一步增大，成为困扰我国经济社会发展的重要难題。在新时期下，城乡规划无疑是实现城乡协调发展的重要途径，具有十分重要的实践意义。
        二、现阶段城乡规划面临的问题
        由于我国经济社会发展环境的变化及各地区条件不同造成的限制，原有的城乡规划体系暴露出很多与各地区实际发展不符合的问题，主要可以概括为以下几个方面：
        1.制度性障碍问题
        由于制度性障碍问题，造成了部分地区城乡规划工作部仅不能实现城乡统筹发展，还在一定程度上加剧了城乡分割。长时期以来实施的城乡规划自身存在着一定的矛盾性，城乡规划的几个内容之间由于不同的行政单位组织编制问题，缺乏必要的衔接性，使城乡规划一直被动的处在城乡分治的状态。另一方面，由于城镇建设用地较为紧张，突破了城市规划所限，违规征用大量土地，造成了城乡建设用地资源的严重浪费。
        2.村镇规划水平低，机构不健全
        在我国中西部地区，乡镇规划工作相对较为落后，除了工作队伍编制问题，还存在着村镇规划机构不健全等问题，规划管理水平较为落后，致使规划专业人才的缺乏，规划管理观念具有相对的滞后性。
        3.地区性差异问题
        城市规划工作中对地区间差异性的忽视是现阶段城市规划面临的突出问题之一，虽然地区间实际建设用地存在着较大的差异，但是建设部门制定的人均建设用地标准没有考虑到地区间差异性的问题，缺乏因地制宜的具体细化标准。另一方面，由于东西部地区在地形方面的差异，处于高原或沙漠周边的城市，生态环境相对来说比较脆弱，规划指标不宜进行提高。相反的，针对平原城市的实际发展需要，可以适当的提高规划标准，扩大城市规模，减少用地紧张问题带来的不利影响，但是这些内容并没有被纳入到城市人均规划建设用地标准之中。
        4.区域动态发展问题
        20世纪90年代初期，由于我国城市经济总体水平相对较低，除了省会城市、直辖市及沿海开放城市之外，剩余城市的城市化及工业化水平处于起步或发展阶段，剩余劳动力没有产生像现在阶段的大规模流动。但是随着改革开放的不断深入发展以及城市工业化发展水平的不断提高，工业区的泛滥建设及城市用地规模的加速扩张，在一定程度上减低了规划的权威性。规划工作缺乏符合实际标准的动态调整，没有从长远角度分析城乡发展新形式下所形成的用地需求。
        5.城市之间缺乏相互联系
        城市规划工作规划对象太偏重于单个城市的规划管理，没有充分考虑到各个城市与城市之间的相互联系作用。

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虽然在城乡规划用地标准方面已及涉及到了城市对外交通的用地需求，但是没有深刻的认识到城市发展并非是独立运行的，而是在同其他城市经济联系的过程之中实现功能及结构的调整，并随着城市空间的拓展随之出现城市群或都市圈。
        三、城乡规划问题的应对策略
        1.整个规划体系，建立全面覆盖的地域规划系统
        首先，规划体系的制定应严格坚持不同等级城市及城镇协调发展的原则，进一步完善城乡规划体系，改革城乡规划编制办法，做到城乡之间的统筹规划发展。对于目前偏重于城市发展，忽略乡镇建设的规划弊端，积极记性规划制度上的创新，在统筹规划的安排下，尽快实现城乡规划及管理一体化。
        其次，要将整个行政区域视为一个相互联系的地域系统，优化城乡资源各要素之间的综合配置及利用，对农用土地的利用作出规范化处理，从而有效实现土地资源的集约化高效利用。与此同时，应对各个地区之间存在的不同矛盾及尖锐问题，展开专项城乡统筹规划，集中力量解决区域内矛盾较为突出的问题。
        2.引进现代科学技术，加强对城乡规划的实时动态监管
        针对我国城市建设规模的浩大性及对土地资源的强烈需求性，土地资源利用状况混乱的局面，城乡规划管理部门应做好规划信息的处理及利用工作，将现代技术信息系统引入到城乡规划与城市建设之中，做到从服务社会到动态监管、从问题分析到规划决策都能在强大的信息技术手段下进行。并充分利用现代遥感技术、地理信息技术系统加强对城乡规划的动态检测，对规划过程中出现的违规问题做到及时发现，及时处理。
        3.加强城乡规划管理人才培训，提升规划管理水平
        目前阶段的国内城乡规划专业管理人员数量相对较少，且专业素质技能偏低，不能有效应对我国较为复杂的城乡规划管理问题及复杂现状。所以，应在加强城乡规划管理部门专业人员培训，使之能跟上现代化城乡规划建设步伐的同时，提供优惠的政策及物质条件，将城市规划建设管理人员引入到乡镇规划建设部门，做到城乡规划建设的统筹发展。
        四、城乡规划需重点处理的几个关系
        1.城乡规划与城镇等级的关系
        城市等级越高，在规划过程中对土地资源的需求量也越大，土地利用也相对较为集约。针对这一现状，在日后的城乡规划土地用地标准制定时，在遵循依法依规及集约用地的原则下，适当调整城乡规划内部土地利用结构，通过中心镇的建立，适当疏散中心城市人口及产业新城建设布局，实现建设用地占补平衡的目的。
        2.城乡规划与主体功能区的关系
        城市的发展是离不开当地区域的自然生态环境的，因此，城乡规划发展应依据区域功能的不同设立不同的标准，促使各地城乡规划发展能与与主体功能定位相适合。首先，地方政府编制城乡规划应以区域主体功能为切入点，寻求空间资源在城乡规划中的优化配置。其次，适当放宽或限制城乡建设用地使用规模，合理调整产业布局，通过合理的人口引导流动，促进城乡规划与区域主体功能的协调发展。
        3.城乡规划与城镇化的关系
        城乡规划的注重点是内配资源的优化配置，但并不是简单意义上的用地规模扩张，新形式下的城乡规划应立足于城乡关系的协调建设。应做到将城乡规划建设过程中的用地调整与失地补偿充分联系起来，并根据区域内具体情况，计算出相适应的补偿标准，避免“圈地”现象带来的城乡矛盾问题。另一方面，城乡规划建设应从统筹发展的大局出发，通过产业优化和人口空间的分布调整，分化城乡之间人口、资源及环境之间存在的突出矛盾。
        结束语：
        在当前的新形势下，城乡规划管理要正确处理好规划管理权下放与统一的关系，城市与乡镇之间的等级关系、规划与区域主体功能之间的关系，认清现阶段城乡规划管理的问题，注重城乡之间的统筹发展，建立城乡协同发展的良性机制。
        参考文献：
        [1]王开永，新时期我国城乡规划管理一体化研究[A].城市理论，2013（5）：51-55.
        [2]贠娟，城乡规划中存在的问题及解决办法探讨[J].科技信息，2008（29）：235-235.