夏昕昕
遵义市林业综合服务中心，563000
摘要：凤凰山国家森林公园作为遵义市中心城区的一座国家森林公园，多年保护与管理中存在诸多问题，通过立法能有效改善目前保护与管理现状。本文通过现场走访调研，梳理凤凰山国家森林公园基本情况和存在问题，借鉴国家森林公园立法的经验做法，对凤凰山国家森林公园立法可行性和立法能解决的问题进行了分析和探讨。
关键词：国家森林公园，立法，保护
一、凤凰山国家森林公园基本情况及存在问题
凤凰山国家森林公园位于遵义市中心城区，主要由分布在湘江河两岸的凤凰山景区、大龙山景区、红花岗景区和两城区境内的桃溪寺景区、十字铺杜仲因树林景区、九节滩与莲花山景区、董公寺镇的五星村松林景区和遵义植物园组成，1994年经省林业厅批准建立省级森林公园，2001年11月经国家林业局批准建立国家森林公园，占地面积1177.17公顷，森林覆盖率达95%以上，被誉为镶嵌在黔北高原上的一颗“绿色明珠”。同时，公园内的人文景观独居特色，公园境域曾是红军长征第一个大胜仗(遵义战役)的主战场，现有红军烈士陵园和红花岗老鸦山红军战斗遗址等红色文化旅游资源。凤凰山国家森林公园以森林生态环境为基础，以红色文化旅游资源为特色，具有红色文化体验、爱国主义教育、城市居民休闲、森林氧吧健身等多种功能，是遵义城区面积最大的公共绿地和生态绿地，是遵义园林城市建设最为优越的基础条件，是遵义市区的绿色瑰宝。
凤凰山国家森林公园作为城市中的森林公园，地理位置特殊，又是公益开放型公园，导致人流量大，使用频率高，与城市边界区分不明显，现行的法律法规条文针对性不强，满足不了日常的管理需要，因此在当前的保护与管理中任存在不容忽视的问题。根据现场走访调研，其问题主要表现在林地破坏严重、旅游发展不足、火灾隐患较大、游人不文明行为较多、安全隐患较大、环境污染严重、执法力度较弱、红军烈士陵园管理力度不够等方面（表1）。
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二、国家森林公园立法情况
我国关于国家森林公园立法起步较晚，林业部于1980年发出了《关于风景名胜地区国营林场保护山体和开发旅游事业的通知》，依该通知，我国开始组建国家森林公园[1]。2011年国家林业局发布了《国家级森林公园管理办法》（国家林业局令第27号），该办法属于部门规章，尚未上升到法律法规层面。2009年出台的《贵州省森林公园保护条例》作为贵州省森林公园的保护管理法律法规，但不能满足凤凰山国家森林公园内红色文化旅游资源的保护需要。目前，《宜宾市翠屏山保护条例》《成都市龙泉山城市森林公园保护条例》《江西仰天岗国家森林公园保护条例》《娄底市大熊山国家森林公园条例》相继推出，《淮南上窑国家森林公园保护条例》正在征求意见，在省级森林公园保护条例不能满足公园自身保护与管理的情况下，地方立法可以结合发展需求和立法权限制定法律法规。
三、凤凰山国家森林公园保护立法可行性
1.立法依据充分。对于凤凰山国家森林公园自然景观和人文景观的保护，均符合《中华人民共和国立法法》关于设区市“城乡规划与管理”“历史文化保护”“环境保护”的立法权限规定。自然景观的保护主要依据《中华人民共和国森林法》《国家级森林公园管理办法》《贵州省森林公园管理条例》《凤凰山国家森林公园总体规划》等，人文景观即红色文化遗产的保护主要依据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国烈士保护法》《烈士褒扬条例》《烈士纪念设施保护管理办法》等。
3.立法目的明确。开展凤凰山国家森林公园保护立法工作，有利于加强凤凰山国家森林公园的保护与管理，为促进生态文明建设和红色文化传承提供坚实的法制保障。
4.执法主体明确。凤凰山国家森林公园、红军山烈士陵园都有相应的管理机构，在公园的建设中积累了比较丰富的管理经验，有很多解决问题的方法值得总结，能够在立法过程中提出可操作性的指导建议。
5.参考经验充分。目前全国已有4个森林公园已公布保护条例立法保护，1个森林公园立法正在征求意见，这些森林公园的立法为凤凰山国家森林公园提供了丰富的参考经验。
四、立法需要解决的问题
1.确定保护范围和开发强度。凤凰山国家森林公园在城区分布较散，有些地方与城市结合较密，确定保护范围以总体规划划定为准。由公园管理机构对权界进行勘定，设立界碑界桩，明确新建建筑与公园边界保持相应距离。同时，公园的建设是一项长期进行的活动，在开发建设中必须遵循公园的总体规划、专项规划和详细规划。对确需的建设活动，明确相应防治污染的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的制度。
2.明确经费保障。凤凰山国家森林公园的建设是社会公益性事业，应当将基础设施建设和旅游发展专项资金列入市政府财政预算，同时鼓励多渠道筹集建设资金。
3.明确防火机制。凤凰山国家森林公园游人使用频率大，与城市链接紧密，森林防火是一项至关重要的工作，明确公园管理机构森林防火责任、制定森林防火预案、与周边村组社区签订联防联控协议，同时明确禁止游人不利于森林防火的行为，多重法律保障下，有利于减少森林火灾的发生。
4.加强游人管理力度。凤凰山国家森林公园位于城市中心，是遵义市民健身休闲的场所，人流量大，各种不文明行为时有发生，运用法律逐条禁止各项不文明行为以及规范流浪犬只安全防范，能够有效加强公园管理机构对游人的管理。
5.明确安全管理职责。明确公园管理机构和有关行政部门对公园的地质灾害、危房建筑以及周边民房的管理职责，制定安全隐患防范工作机制，加强突发情况监测，减少安全事故的发生。
6.加强生态环境保护。明确养殖经营户污染防治职责，明令禁止向公园内倾倒生活垃圾和建筑垃圾等行为，同时加强对公园野生动植物资源、病虫害防治、古大树名木等的保护力度，禁止破坏生态环境的各种行为。
7.明确执法职责。公园管理机构执法权的缺失加大了管理难度，通过法律条文赋予执法权力，明确综合执法部门和公园管理机构相应的执法职责，公园管理机构在日常管理中可以直接对违法行为采取措施，增强了执法时效性、威慑力。
8.加强红色文化保护。明确红军山烈士陵园纪念设施修改造补助经费列入财政预算，使维修经费得到保障。明确陵园管理机构在红色文化保护上的职责，建立陵园封闭管理、红色文化培训管理、提供讲解服务、烈士事迹展陈等工作机制，禁止有损陵园庄严肃穆的行为，从而有效摒除陵园管理杂乱的现象。
参考文献：
1.梁文婷.国家森林公园的法律问题探讨[C].林业、森林与野生动植物资源保护法制建设研究—中国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2004，1001页.