李成斌
公诚管理咨询有限公司， 广东 惠州 516003
摘 要：本文首先阐述PPP项目招标采购的含义，然后分析目前PPP项目招标采购过程中存在的问题，最后提出相关措施和建议，旨在为促进我国PPP项目招标采购水平的提高提供参考。
关键词：PPP项目；招标采购；措施研究
1 PPP项目招标采购的含义
PPP项目招标采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本的过程。与传统建设项目中标方只需完成工程建设不同，PPP项目中标社会资本不仅需要完成工程建设，也需要在长达几十年的运营期内对项目持续的运营和维护，接受政府的定期考核及按效付费，在运营期末将项目移交给政府，具体如下图1所示。因此，PPP项目的采购方式、采购程序和监管方式遵循我国相关法律规定，但一定程度上又区别于传统招标投标和政府采购。
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图1.PPP项目含义分析
2 PPP项目招标采购过程中存在的问题
2.1 参与方对PPP的错误认知
由于PPP理念在中国兴起时间较晚，且受传统观念的影响，项目参与各方对PPP项目的认知仍停留在传统工程项目的运作上，实务中以工程施工为重心或仅仅把PPP作为融资手段。政府方在规划招标投标方案时，关注点集中在建安下浮率、建设工期、融资成本、付费总金额和付款节点等传统指标上，而对运营绩效考核、风险控制和回报机制等PPP核心要素关注甚少，评分指标设置也普遍重建设、轻运营，未能将风险共担和利益共享的理念融入招标采购活动中。而参与PPP项目的社会资本大多数是由施工企业转型而来，普遍缺少前期工程投融资策划及后期项目运营的人才队伍，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，项目投标过程中往往关注PPP项目的施工利润，对如何通过运营产生收益以及能产生多少运营收益却较少关注。
2.2 项目评标专家人选不当
①专家库专业设置未细化
根据PPP的特征，采购法规要求的财务专家应为工程经济或投融资领域专家，法律专家应为行政法或民法领域专家。但在实务中从专家库里抽取到的财务专家常为会计或财务管理领域专家，抽到的法律专家并未涉猎行政法或民法等相关领域。评标中专家“专业不对口”“外行评审内行”的尴尬局面时有发生。
②行业专家人数不足
由于主管部门限定了评审费用的上限且许多项目评标风险较高，因此部分行业的专家评标意愿不足，入库人数不足，导致端口抽取过程中迟迟抽取不到专家或发现来评标的专家都是老面孔，这给采购活动的保密性和公正性留下不小的隐患。
2.3 专业人才综合能力有待提升
与施工招标文件或货物采购文件套用标准模板不同，PPP项目招标代理既需要熟悉“两评一方案”的编制背景，也应根据PPP项目的特征、政府方和融资方的需求编制定制化的采购文件和项目合同，因此在实务中PPP咨询顾问和招标代理常为同一个人，由其作为项目负责人编制两评一方案、采购文件和项目合同，再参与后期合同谈判。因此对于专业人才/项目负责人的综合素质要求很高，需熟悉实施过程中项目投融资、法律法规、工程建设等不同学科的知识，并需将其与招标采购融会贯通。但现在很多项目负责人是由传统招标代理人员转型而来，知识结构老化，知识储备不足，逻辑思维、沟通能力和心理素质难以应对较为复杂且难度较大的PPP项目，所编制的采购文件和项目合同的合规性不足，条款边界不清，前后文逻辑冲突，给项目实施带来很大的隐患。
3 提高PPP项目招标采购效果的措施
3.1 明确详细地制定出招标采购的流程
针对PPP工程项目而言，开展成本控制的工作时，一定要有详细、规范化的招标采购流程作为控制的标准，这样才能保证成本控制有据可依，依照具体流程进行，合理地平衡采购与成本控制之间的关系。就招标采购而言，通常分成三个阶段，采购预算-采购编制-实施采购。其中，采购预算的工作中，工作人员一定要提前采集信息，以整个工程项目建设过程为考量标准，制定出采购预算方案，同时考虑市场价格的变化，设定合适的预算增减范围。而对于采购编制环节，一定要明确出工程项目所需要的原材料和设备的数量、用途、型号、指标参数、合适供应商等，形成详细的清单，这样在后期的采购中也能避免错误采购问题的出现。对于采购的实施，一定要告知采购人员严格依照采购编制和采购预算的标准进行，不能随意更换其中的项目，这样才会起到成本控制的作用。
3.2 全面贯彻全流程成本的意识
为保证PPP项目的成本控制有进行，一定要针对企业全体进行全流程成本意识的强化。具体强化的措施为：首先，在企业范围内，以各种方式进行宣传，营造成本控制的氛围，让各个工作人员都提高对成本控制的认识，形成潜移默化地影响。其次，定期组织会议，用来强调此环节成本控制的重要性。组织相关人员召开关于本项目成本控制的讨论会，报告成本控制的真实情况和进展，找出存在的问题和不足。全员针对问题给出合理的解决意见，以及时制止错误继续，提高成本控制的有效性。会议中一定要明确出每一位相关人员所要肩负的责任，让其做好本职工作。最后，一定要在整个招标采购管理成本控制工作中，强化每个人的服务理念，关注资金投入，也要关注质量问题，保证PPP项目的质量，建设更多高水平的项目。
3.3 强化采购过程的监督
针对采购过程，一定要运用合适的方式加强监督。其一，则是采购文件的编制，针对招标工程项目的真实情况，编辑出采购文件，采购人员依照文件内容进行采购，防止其随意采购，也就避免了采购质量不高和采购成本增加的问题。其二，强化各个部门之间的沟通，技术人员要明确施工材料的标准，让采购人员依照此标准进行采；同时财务人员帮助采购人员绘制市场上原材料和设备价格变动曲线表，以引导采购人员在合理的价格区间进行采购。这两种方式从侧面强化了采购的监督，也就发挥出成本控制的作用。
3.4 加强专家管理
加大专家入库的审核和管理工作。除考察从业年限和技术职称等硬性条件外，加强工作业绩和个人信用的审核。可探索以同业盲审的方式强化专家入库资格审核。建立专家库动态调整机制，对不能适应项目评审或存在职业道德问题的专家及时清退。建立PPP评标专家履职责任的激励和奖罚机制，提高专家评审福利待遇，吸引专业人才入库。定期对入库专家进行专项培训，提升专家业务水平。
3.5 企业层面应加快战略转型升级，拓展业务价值链
近年来，招标采购的三项资质在简政放权的理念指导下逐一取消，服务收费实行市场化机制，长期以来靠资质为门槛、政府指导价为保护的行业壁垒已被打破，加上公共资源交易平台不断整合，电子招标投标在各地迅速发展，传统的以程序型为主的招标采购代理机构必将面临转型的局面，PPP无疑是一次转型升级的契机。其次，PPP的特点决定了将以跨学科、多专业合作方式完成PPP项目招标采购工作。因此，应以PPP为契机鼓励代理机构做大做强，通过对标国内外顶尖机构，以兼并重组和战略合作为抓手，从单一的代理业务拓展至深度融合设计、咨询、监理、造价、项目管理、招标投标、法律咨询和财务咨询等价值链上业务，从传统的招标采购代理机构发展成为一个资质完备、学科齐全、人员完整、专业突出的综合性机构，提升公司品牌价值，提高抵抗风险能力。
结束语
综上所述，PPP是适应国家治理现代化、加快政府职能转变和提高公共产品与服务领域供给效率的一场体制机制变革。在PPP招标采购阶段凸显的矛盾，我们可以在现行法律框架下将法律法规与项目实践需要有机结合起来，推进切实有效的制度改革和流程优化，推行适合我国国情的PPP项目采购，为推动PPP项目良性发展提供坚实的保障。
参考文献：
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