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浅谈土地资源管理措施

发表时间：2020/12/25 来源：《基层建设》2020年第24期作者：刘莉

[导读] 摘要：目前我国有关土地征收的法律制度存在诸多不足之处，引起失地农民的强烈不满。

        山东聊建集团有限公司山东聊城 252000
        摘要：目前我国有关土地征收的法律制度存在诸多不足之处，引起失地农民的强烈不满。诸如国防军事、基础设施、水利工程等建设项目被界定为“公共利益”一般不会有什么争议，但最近十年左右，在全国范围内兴起的房地产建设高潮中，商品房建设或其他商业设施的建设等营利性建设项目征地也是借“公共利益”的名义进行的。“为了公共利益的需要” 这一旨在维护大多数人利益的立法限制，由于概念的极具抽象性成了少数人牟利的工具，导致土地征收权的滥用，这不能不说是立法的遗憾。
        1 在土地管理中主要存在以下问题：
        1.1征收土地的补偿范围窄且补偿标准太低
        根据《土地管理法》第 47 条的规定，农用地征地补偿范围主要包括：土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费这四项。从该条文中可以看出现行土地征收补偿范围非常狭窄，农民个人能拿到的只是土地附着物及青苗补偿费，占有补偿款很大比重的土地补偿费归集体经济组织所有。在增加征地补偿费用项目必然加大土地征收成本，增加地方政府财政开支的情况下，失地农民究竟能获得一个什么样的生活保障和生活标准，在很大程度上还取决于地方政府的态度。[4]从实质上看，我国实际采取的是不完全补偿原则，只对因土地征收造成的直接损失予以补偿，而对因征收行为造成的一切间接损失均。更重要的一点是，现行的立法理念仍然还停留在只是把土地视为国家提供给农民作为基本社会保障手段的阶段，只要农民的基本生活得到了保障，就等于获得了“相应的补偿”，而没有考虑农民由于失去土地可能受到的间接损失，比如对残留地、对相邻土地损害的赔偿等其他损失完全没有规定，这是我国补偿范围不充分、不完整的表现。
        1.2补偿、安置费用的分配办法欠精细
        分配方面存在的主要问题是征地的受偿主体和分配细则不明确。《土地管理法》第 10 条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《土地管理法实施条例》第 26 条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物 “ 及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”就补偿费用而言，地上附着物和青苗补助费计算标准比较简单和单一，而且受偿主体明确，两项补偿费用的分配，在实践中争议不大。经常引发争议的是土地补偿费和安置补助费这两项补偿费用，按照《土地管理法》第 47 条的规定，这两项补偿费用有不同的计算标准，在确定补偿时是分别计算的，但许多地方政府在征地过程中往往对土地补偿费和安置补助费不加细化，大多进行捆绑式补偿，将两项补偿合计后一并支付给农村集体经济组织。土地补偿费在整个补偿款中占有很大的比重，这就意味着补偿款的大部分还不能直接分到农民手中；由于集体土地所有权不明确，所有权权属纠纷大量存在，实践中出现很多村民小组与村民委员会以及村民委员会与乡（镇）政府就土地权属产生的纠纷；此外，许多农村基层组织建设薄弱，土地补偿费往往由村干部掌握，村干部剥削、挪用、瓜分土地补偿费的事件屡有发生，产生贪污腐化现象，严重侵害农民利益。[5]
        1.3土地征收程序缺乏规范性
        依照法律规定的程序，是土地征收权合法行使的程序保障。我国的《土地管理法》仅对土地征收程序作了原则性的规定，缺乏规范性，实践中操作性不强，具体表现为：第一，程序的相关立法尚显简单、粗糙，在许多制度的设计上存在一些漏洞。如土地征收目的合法性审查没有纳入程序中，征地公告与补偿安置公告的设计不科学，“我国现行土地征收程序基本上是内部程序。征地公告与补偿安置公告是在征地申请被批准之后及补偿安置方案制定之后的公告，属于事后程序。”[6]第二，土地征收执行程序中政府处于主导地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批准以及补偿标准都是政府说了算，被征地人在征地过程中缺乏表达自己意见的机会。第三，土地征收程序中对被征收者的保护不足。如农民对补偿程序参与不够充分，缺乏农民实际参与听证的保障渠道，农民权益得不到充分的保障。

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        1.4土地纠纷的解决机制不健全
        种种事实和数据显示，农村征地补偿问题已经成为土地纠纷的重要类型之一，而沿海较发达地区是目前农村土地争议最集中的地区，其中以浙江、山东和广东最为突出。《土地管理法实施条例》第 25 条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”该条规定实际上把土地补偿标准争议问题排除在诉讼范围之外，没有规定当事人向司法机关获得救济的权利，这样的做法显然是不利于被征地农民利益保护的，在土地征收过程中，政府一直参与其中，征地要由政府批准，在集体土地被征收归国家所有以后，也是由政府作为土地所有者代表国家出让土地使用权并且收取管理费和土地出让金，由政府这样一个与补偿争议双方都有重要利害关系的主体先来协调争议，并充当最终的裁断者显然是不合适的，无法切实保障被征地农民的合法权益，土地征收纠纷得不到公平解决。
        2 土地征收制度的完善与农民权益保障的具体路径
        2.1对“公共利益”做出明确界定
        何为“公共利益”，各个国家和地区有不同的规定，并不统一。我国现行立法体制是采用概括性的规定，我们认为在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中，选择列举的方式效果比较好。在理论界有不少学者已经从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。“借鉴列举的表达方式，现阶段可考虑认定以下用地具有公共利益性质：国防军事，能源交通，国家机关及公益事业单位，公共设施，公益及福利事业，国家重点工程，水利及环境保护
        除上述的各类项目用地外，非公益性以及营利性建设项目用地，政府不再直接介入征地过程的具体工作。将这些建设项目直接以立法的形式列入公共目的的用地范围，既便于操作，也不易出现扩大化的解释。
        2.2扩大征地补偿范围并提高补偿标准
        相对于我国的不完全补偿原则，国外一些发达国家土地征收补偿范围的确定，除了要考虑征地行为给农民带来的直接损失外，还要综合考虑由征收行为引起的一系列间接损失，尽可能地给予农民公平、完全的补偿。为了保障失地农民能在城市里得到进一步的发展，我国应遵循各国通行的做法，借鉴境外有关法律的规定，逐步扩大补偿的范围。立法者不能过分单方面强调国家土地征收的强制性，而忽视被征地农民的经济利益。补偿金应相当于被征用地前一段时期经营的平均收益[11]，征地补偿所考虑的主要因素应当包括生活费用、重新就业和创业的资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益。
        2.3细化征地补偿款的分配方法
        首先，地方人民政府在办理土地征收手续、拨付补偿款时，必须按照法律规定的标准分别计算各项补偿费用，并在有关征地文件中加以明确。地方政府可以将各项补偿费用捆绑后一并拨付给农村集体经济组织，但在土地征收协议书和其他征地文件中则应列明征地补偿款项的各项费用构成；[15]其次，针对集体所有权权属不明这一历史和政策遗留问题，虽然很多学者提出了各种各样的解决意见和建议，但出于对历史和现实的尊重，加快完善集体土地所有权登记、确权、发证的相关制度，在现在的国情下未尝不是明智的选择。最后，应当严格区分土地补偿费和安置补助费的使用和分配原则，杜绝在使用和分配征地补偿款时的随意性，在征地补偿款分配的制度设计上要体现民主。
        2.4完善征地纠纷解决机制 “无救济即无权利”，对权利的保障要靠通畅而足够的救济途径来实现。
        参考文献：
        [1]王卫国.21 世纪中国民法之展望———海峡两岸民法研讨会论文集[M].北京：中国政法大学出版社，2008：365.
        [2]数据来源于国土资源部网站：http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200810 /t20081023_111035.htm，2008-12-23.
        [3]蒋月.农村土地承包法实施研究[M].北京：法律出版社，2006：1.
        [4]张庆华.土地物权疑难法律问题解析[M].北京：法律出版社，2007：38，52.
        [5]陈小君.农村土地法律制度研究—田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004：266.