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论国土空间规划功能定位与实施策略

发表时间：2020/12/29 来源：《基层建设》2020年第24期作者：高宝海

[导读] 摘要：新时代的国土空间规划，必须建立完整的、统一的国土空间规划规则，有序推进国土空间规划工作，并且引起环保部门、自然资源管理部门的高度重视。

        烟台市蓬莱区自然资源和规划局山东烟台 265600
        摘要：新时代的国土空间规划，必须建立完整的、统一的国土空间规划规则，有序推进国土空间规划工作，并且引起环保部门、自然资源管理部门的高度重视。应该组织科学合理的国土空间规划活动，在了解了国土空间规划功能、要点、实施策略后，不断提升国土空间规划水平，更好地解决国土空间利用问题，也有利于整个社会的和谐发展。鉴于此，本文特意从几个方面出发，进行了国土空间规划功能定位和实施策略的总结分析，仅供参考。
        关键词：国土空间规划；功能定位；实施策略；分析；研究
        引言：国土空间规划需要体现国土空间开发的战略性，各类资源利用的合理性，国土空间规划的约束性。准确定位国土空间规划功能，实施有效的国土空间规划策略，对于社会经济的高速发展而言有着重要的意义，可以奠定下坚实基础。我国已经拉开了国土空间规划体系新时代的建设序幕，国土空间规划工作朝着新的方向发展，全面落实战略部署，进一步提升规划水平的必要性不言而喻。对此，笔者凭借多年的实践经验，简单阐述了几点自己的看法。
        1、国土空间规划的功能定位
        根据国家发展和改革委员会公开发布的《全国主体功能区规划》，明确了国土空间规划的主要内容，主要涉及：重点开发区域、优化开发区域、限制开发区域及禁止开发区域[1]。全国性国土空间规划工作的有序推进，能够促进国家的又好又快发展，逐渐缩小地区经济的差距，优质完成战略性、基础性、约束性的规划任务，把握机会做出重大创新，国家区域调控理念的全面落实指日可待。国土空间一般分为城市化地区、农业地区、生态地区三种类型，不同地区的国土空间开发强度不同，制定出针对性、合理性的规划方案格外重要。需要增加财政支持，建立完善公共服务、基础设施等，充分保证国土空间规划的有效开展，规划工作的有序推进。新时期，应从不同角度或新的层面出发，具体分析国土空间规划的功能定位，做好战略计划的调整、落实、全面渗透。国土空间规划的总体任务，不仅是各级各地区国土空间规划的工作纲领，也是国土空间开放利用、环境保护、合理规划的总体部署。各级政府、相关单位积极参与国土空间的总体规划，才能实现国土空间规划水平的稳步提升[2]。目前来看，国土空间规划的功能定位应该注重战略性方向的明确，夯实基础的工作成果，同时管控国土空间规划相关的整治活动，确保各环节的规划工作协调进行、有序发展下去。国土空间的详细规划包括：由市县及乡镇根据国土空间总体规划，结合实际情况编制，该功能定位主要是通过对人口分布、经济布局以及国土资源利用和城镇化布局等因素的统筹考虑，确立国土资源开发的方向，继而做好资源开发程度的严格控制，是国土空间总体规划的具体详细的实施路径和方案，并转化为用地、规划审批依据，服务国土空间的开发利用。相关专项规划：该功能重在体现特定的功能，是针对国土空间开发保护利用做出的专门安排和部署[3]。如海岸带、自然保护地等跨行政区域或流域的国土空间规划；如水利、交通、农业、市政、能源、公共服务、军事设施、文物、林业草原等领域的国土空间规划。
        2、国土空间规划的发展目标
        《意见》中明确提出，到2020年，我国基本建立国土空间规划体系，逐步建立多规合一的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，逐步形成全国国土空间开发保护一张图。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局[4]。

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结合《意见》中对于国土空间开发和保护上的工作安排，注重总体规划、详细规划和相关专项规划的协调性、不同层级规划的差异性。对于国土空间总体规划管控重点体现战略、全面、协调，明确管控的分区与划线，体现发展目标，做到优化国土开发的保护格局，还要提高资源能源的保障能力，改善生态环境。详细规划管控重点在于实施层面，在城镇开发边界内编制详细规划，明确主要开发建设指标，边界外可编制村庄规划，统筹农村各项建设、自然保护、生态修复和综合整治。相关专项规划指标是特定区域或流域内，为了体现特定的功能而对国土空间开发保护和利用做出的专门安排，需要根据专项特定的工作目标来实现规划的指标要求。
        3、国土空间规划的实施策略
        我国的国土空间规划在实施机制上具有可操作性。《意见》指出了国土空间规划的实施监管路径。一方面强化国土空间规划的权威性，经过批复的规划，任何部门和个人不得随意更改，避免出现党委政府换届，国土规划随之变更的情况。在国土空间规划的实施过程中，遵循下级国土空间规划服从上级国土空间规划、详细规划和相关专项规划服从国土总体规划的原则。严格按照先规划、后实施的工作流程，避免违反国土空间规划的各类开发建设项目或活动出现。本着多规合一的规划理念，在国土空间规划体系之外不能设立其他的空间规划。健全用途管制制度，做好分级管制。根据国土空间规划的总目标，对所有的国土空间规划采用分区域分类别的用途管制制度。以城镇为边界，在开发边界内采用详细规划和规划许可的管制办法，在开发边界外采用详细规划和规划许可，结合约束指标和分区准入的管制方法。对于国家公园等自然保护区域、海岛、海域等重要水源地、文物保护区域采取特殊的管制制度。另外根据各地区的实施管理情况，适当保留地方管理活动一定的创新空间。采用行政级别和国土规划地位相结合的方式。坚持多规合一，严格落实国土空间总体规划战略制度，对国土空间规划提供总体部署；市县层面，实行土地利用总体规划和其他空间规划相融合的机制；市县以下层面，实践好乡镇土地利用总体规划，在此基础上结合乡镇实际情况进一步探索创新，如单元管控、多形式实施等规划实施方略，切实推动国土空间用途管制指标落地。另外，加快多项规划工作和内容的协调融合，将土地整治规划与山水林田湖草系统等生态环保规划内容协调融合，统筹规划，提高国土空间规划的系统性、科学性。加强各层级组织领导，落实好各自的工作责任[5]。各地区及各部门应严格落实国家发展规划提出了国土空间开发保护要求，对每一寸土地都规划的清清楚楚。另外，各地区各部门必须加强协调和管理，明确制定国土空间规划编制实施的具体时间表和路线图，形成多部门多机构的合力，提高资源整合和利用率，将国土空间规划工作落实到位。
        结束语
        总而言之，在新时期背景下，推进国土空间规划工作是解决资源开发强度过大、生态环境恶化程度加剧、耕地总量减少等问题的主要途径。因此，各级政府部门应深入了解规划推进过程中所面临的各项问题，完善国土空间规划体系与规划实施流程，强化生态调控，切实提高国土空间规划的实施效果。
        参考文献：
        [1]马忠明.大数据背景下的国土空间规划策略研究[J].建筑工程技术与设计，2018（36）111-112.
        [2]张东健，郭新丽，杨明.新时期国土空间规划功能定位与实施初探[J].科学与财富，2020（07）65-66.
        [3]周普飞，庄凯.国土空间规划体系中城市绿地系统规划发展策略研究[J].环境保护旬刊，2019（11）90-90.
        [4]吴大伟.城市空间发展战略研究——以长春市为例[J].大科技，2019（04）56-57.
        [5]李立军.国土空间规划定位与实施分析[J].生态经济，2019（02）18-19.