许庆立
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摘要：城市土地储备制度是政府通过垄断国有土地一级市场的供应，提高土地宏观调控能力，盘活存量土地资产，合理利用土地以及分配土地收益的重要工具，在一定程度上促进了市场经济体制的完善与发展。
关键词：土地储备；保障；宜居；发展
引言
土地储备制度历经20多年的实践，在保证“净地”供应、保障民生和重大项目用地需要、增强政府调控土地市场能力、促进土地节约集约利用、落实国土空间规划及助推生态文明建设等方面都发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，土地储备也出现了一些新的问题和矛盾，如：管理体制不畅、运行不规范、资金管理机制亟待规范等。
1 土地储备制度的界定
关于土地储备制度的界定，国内学者主要认为土地储备制度是由城市政府委托或授权的专门机构或组织通过收购、回收、优先购买、征收等方式取得土地，在完成土地整治等前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划将其储备的城市土地重新投入市场的制度安排。而相关法律法规也对土地储备制度做了界定。《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）第2条规定，所谓土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应土地的行为。
2 当前土地储备面临的困难
2.1土地储备机构管理体制机制亟待理顺
在当前自然资源资产管理体制下，土地储备机构管理体制机制不畅等问题和矛盾逐渐凸显。按照土地储备机构名录制管理要求，土地储备机构应隶属于自然资源主管部门，但目前部分地区的土地储备机构仅在形式上隶属于自然资源主管部门，实际上仍由地方政府直接管理，致使储备土地资产游离于规范的管理体系之外。
2.2资金筹措较困难
在实际的土地管理运作中，几乎各地的土地储备机构都存在资金筹措困难的现象，早些年前银行贷款是土地储备机构最主要的融资渠道，但背负巨大的还款压力使它们难以轻装上阵。近年来国家不断出台政策对土地储备融资工作运行进行规范和约束，至2017年6月，通过土地储备贷款、政府购买服务等方式筹集储备资金的渠道已全部阻断。目前，仅可通过发行专项债券筹集资金，但受限于政府性基金预算有限，实际工作中难以支撑项目资金实际需求。
2.3土地储备计划编制与执行有待加强
土地储备计划编制包括三年滚动计划和年度计划。按要求，各地要根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备总量、结构、布局、时序，优先储备空闲、低效的存量建设用地；结合土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等合理确定土地储备年度计划。但从地方实践情况看，部分地区土地储备计划编制与国土空间规划、年度土地供应计划等尚未有效衔接，土地储备工作缺乏计划管理，亟待建立通过国土空间规划摸排储备空间，以三年滚动计划指导项目安排，以年度计划确定项目具体实施的工作机制。
2.4侵害储备土地权利行为频发
由于储备地块点多面广，多以分散形式存在，且部分地块受地处偏远以及地块供地单元限制，入库后还须整合周边地块，不能及时出库供应，加之管护人员管护不力等原因，导致储备土地管护难以到位，储备土地权利侵害现象频发，主要表现为倾倒渣土、私搭乱建、违规种植等。这不仅使土地储备成本急剧上升，还增加了储备机构的工作量和管护难度。尤其是临时利用使用期满，若发生承租方不配合腾退场地和清理地面构筑物等严重违约行为时，储备机构囿于行政执法权限，也只能采取扣减、不予退还履约保证金或终止合同等方式解决。若采用诉讼方式，则时间长、程序复杂，即使胜诉也难以强制执行，最终影响土地供应效率。
3 相关思考与建议
3.1把握新时代土地储备制度发展方向
准确理解土地储备在生态文明建设中的新使命，深刻认识土地储备制度在深化供给侧结构性改革中的新任务，优化存量土地资源配置，扩大优质资源供给，改善营商环境，推动高质量发展。全面落实土地储备在“两统一”职责下的新职能，加强政府储备土地资产管理，落实国土空间规划，保障国家所有者权益实现。
3.2完善相关法律法规的衔接，明确土地储备制度的定位
土地储备制度的功能定位，一是能够调控土地市场，规范土地市场运行；二是能够促进土地资源合理利用，提高城市建设用地保障能力。对此，建议完善相关法律法规的衔接，理顺土地储备制度与相关法律法规公益性之间的关系，以促进政府更好地在宏观上平衡保护耕地与满足建设用地的需求。在国家规范的基础上，地方进一步完善相应的行政法规和部门规章。同时积极推行土地储备工作的信息公开，提高公众的参与度，赋予土地关系人应有的权利，让公众享有充分的知情权和参与权，并参与到土地储备的运作过程中，促进土地资源得到合理的利用。
3.3规范土地储备计划管理
土地储备机构一是要根据资产保护使用规划，组织编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年内拟收储的总量、结构、布局和时序，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地以及城市更新、旧城改造所涉及的区域土地。二是要根据当地城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划以及地方政府债务限额等因素，科学合理制定年度土地储备计划，严格规范土地储备计划管理。
3.4全面实行土地储备的全生命周期管理
以土地储备项目为基本单元，建立土地储备的全生命周期管理机制。根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，将储备土地按照宗地、区域、时序、资金平衡等条件纳入土地储备三年滚动计划和年度计划。建立土地储备项目库，对拟收储、入库、供应等储备环节的业务、资金等实施全生命周期管理，全面反映项目名称、地块区位、储备期限等基本信息，以及预期土地出让收入、项目成本、收益和融资平衡方案、政府净收益等信息，按项目统一配号、统一监管，并做好与地方政府债务管理系统的有效衔接，未纳入项目库项目不得安排预算资金。
3.5探索多元化的土地储备资金保障方式
主要路径有：一是建立土地储备专项债券资金配套一定比例财政资金的机制，地方财政部门可根据年度土地出让收益的增长幅度适当增加财政资金比例，切实提高资金使用效益，进一步健全和完善国有土地收益基金制度。二是地方财政部门可明确国有土地收益基金计提比例并累积使用，将计提的足额资金统筹拨付土地储备机构，建立“土地储备滚动资金池”使用制度。三是支持有条件的地区探索开展“土地银行”试点或设立公司制的土地储备基金的理论研究和政策设计，在不增加地方政府债务条件下，研究拓宽土地储备资金来源渠道。
结束语
综上，土地储备制度是我国土地资源科学合理高效利用的重要前提，相关管理人员必须要充分意识到当前土地储备制度中存在的问题，针对问题制定相应解决措施，保障土地储备工作的有序高效开展。土地储备制度的发展和完善有着十分重要的意义，它能够十分有效的保证土地资源的合理应用，但是目前在这一过程中，还存在着一定的不足，这对我国土地制度的建设和发展也会产生非常大的影响，在这样的情况下，我们一定要采取有效的措施对其加以改革和完善。
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