新时代推进要素市场化改革思路研究
夏珊珊
中共盐城市委党校 江苏盐城 224007
摘要：要素市场化改革是经济体制改革的重要内容，是建设现代化经济体系的内在要求，也是推动形成“双循环”格局，彰显我国制度优势的必然之策。本文梳理了改革开放以来要素市场化改革政策演变历程，提出现阶段要素市场化改革的难点和堵点，对进一步推动要素市场化改革的重点及政策方向提出了建议。 关键词：要素市场化、经济体制改革
改革开放以来我国经济的高速发展，得益于充裕而低廉的劳动力、土地和储蓄资本供给，而这些生产要素的供给体系方面仍存在体制机制阻碍和要素供给约束，传统的人口、土地、储蓄的红利已逐渐丧失。这些体制机制障碍和供给约束包括户籍制度、教育制度、土地产权、土地市场收益分配机制、资金价格管制等，这些供给约束深刻影响着劳动供给、土地和资源供给、资本供给的成本和效率。
生产要素是生产关系的依托，也是生产力的来源。深化要素市场化改革，创新要素市场化配置体制机制，将持续推动生产关系的改进，进一步释放生产力。要素市场化改革是经济体制改革的重要内容，是建设现代化经济体系的内在要求，也是推动形成“双循环”格局，应对世界百年未有之大变局，彰显我国制度优势的必然之策。改革开放以来，我国开启了社会主义市场经济体制改革，要素市场交易活动的干预与控制逐步放松，市场机制在要素配置中的决定性作用不断增强，土地、资本、劳动等要素配置更多地依赖于市场机制。然而，由于要素市场的分割、配置政策的扭曲等问题没有得到彻底解决，要素市场化进程滞后于产品市场化进程。党的十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化改革为重点，加快要素市场化改革。探索要素市场化改革政策演进的规律，研究要素市场化改革的难点和方向，对完善要素市场化制度体系有着十分重要的意义。
一、改革开放以来要素市场化改革的政策演变历程
改革开放以来，要素市场领域改革经历了初步探索、形成和发展、深化改革等阶段。改革开放伊始，要素市场领域改革的政策主要通过压缩指令性计划管理范围来探索形成价格机制。在改革开放前，我国实施了重工业赶超发展战略，采取了计划经济配置手段行政化地压低能源、原材料等要素价格，以促进要素资源向重工业优先配置，在这一阶段，实施了生产资料价格双轨制，改变以计划指令配置资源的方式，赋予要素需求主体更多自主权。给予劳动者一定程度的自由择业权，农村剩余劳动力得到释放，限制土地要素交易的政策有所松动，资本要素市场初步搭建，技术市场有了初步的发展，但是市场化改革缺少成体系的制度安排。
1992年十四大召开，会议明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要素市场化改革进入形成和不断发展地阶段。在劳动力流动方面，不断放宽对人口迁移的政策限制，赋予企业用工自主权。2000年，取消对农民进城就业的不合理限制，突破劳动力配置城乡封闭模式，劳动力市场就此形成。土地市场方面，农地非农化市场交易实现由全面禁止到允许有条件流转的转变。资本市场方面，2002年基本形成多层次资本市场体系。技术市场方面，随着科技成果和知识产权政策的出台，技术市场化改革进程进一步提速。然而总体来说，要素市场改革滞后于产品市场的问题仍然突出。针对粗放式要素驱动发展方式的弊端，党的十七大提出要发展各类要素市场，完善反应市场供求关系、资源稀缺程度的生产要素和资源价格形成机制。劳动力市场化方面，建立城乡统一的户口登记制度；土地市场化方面，建立农地非农化制度和城市土地出让制度。资本市场领域，有步骤地放宽利率和汇率管制。技术市场领域，更加注重科技创新对经济社会发展战略的促进作用。
2012年以后，要素市场化改革进入深化改革阶段，要素市场化改革的重要和紧迫性凸显，并与政府与市场作用边界、产权制度等结合，立足破除要素市场配置制度障碍，体现了制度创新。党的十八届三中全会提出了市场在资源配置中起决定性作用的重大论断，对要素市场化改革进行了顶层设计。2015年提出的供给侧结构性改革，将矫正要素配置的扭曲作为主要任务之一。党的十九大进一步要求以完善产权制度和要素市场化配置为经济体制改革重点。劳动力市场方面，不断解除阻碍人口流动和进入城市公共服务体系的制度障碍。以户口登记制度和居住证制度代替城乡分割的户籍制度，并探索实施积分落户等新型政策。土地市场化方面，展开农村集体土地产权制度建设，继续优化城市土地出让制度。资本市场化改革以完善金融要素市场价格形成机制为重点，2019年全面深化资本市场改革正式启动，提出“深改 12 条”。创新要素市场化方面，出台统揽推进科技创新的制度体系，发挥市场机制在科技资源配置中的决定性作用。
二、现阶段推进要素市场化改革的难点
随着改革进入深水区，涉及利益调整错综复杂，制度性冲突和阻力凸显，渐进性改革的改革不彻底的弊端显现。在劳动力市场方面，在城乡二元结构中劳动力人口流动背后隐藏着的社会保障、就业机会、社会公共管理、身份认同等问题、构成了改革的阻力。整体而言，劳动力市场结构性矛盾依然存在，户籍管理制度导致的外来就业人员在就业准入、社会保障、子女教育、医疗等方面的利益需要进一步保障。劳动力市场供需不匹配，高校毕业生就业形势依然严峻，灵活就业需要政策和制度的引导扶持等。
土地市场化改革方面，约束性土地供给制度，包括土地产权性质分割、建设用地总量控制等，形成利益结构的固化，改革的阻力和成本较大。
市场机制在城乡土地配置中的作用发挥不够，城乡土地二元分割特征突出，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转改革需要加快，同地不同权情况仍然明显。土地使用结构不尽合理，城市的生活生态用地特别是住房用地的供应比重偏低。建设用地亟需盘活存量资源、提高存量土地效率。土地流转环节契税、营业税等整体税率过高。
资本市场化方面，一直以来改革的重点偏向于利率、汇率等价格形成机制的构建，在资本配置机制方面政府干预较多，资本市场化进程滞后于实体经济市场化进程。金融机构准入、资本项目管制等方面金融抑制性政策直接导致金融脱离实体经济、金融机构对信贷主体偏好与歧视普遍，致使信贷资源错配、企业融资贵、融资难。总体而言金融市场功能尚不健全，资本市场体系仍以间接融资为主，直接融资与间接融资结构不协调。金融市场体制机制仍不完善，服务实体经济的功能未得到充分发挥。金融机构市场化退出机制和金融要素市场定价机制不完善，市场化约束机制和违约风险承担机制不健全。金融市场基础设施、相关法规体系仍有待完善，双向开放程度仍需提高。
创新要素市场方面，促进创新要素市场化的制度安排较为完备，但是一些关键环节和领域存在空白。缺少符合市场机制要求的管理政策，科技创新要素无法整合、流动，不能满足创新主体需求。产权机制不明晰，职务创新产权归属不清，流转、收益、处置机制不完善，高校及科研院所的科研成果难以充分实现经济价值，难以激发科研人员的创新积极性。技术市场服务机构与技术创新的互动机制尚未真正形成，与资本市场尚缺乏深层次互动和协调。规范的数据市场尚未形成，平台企业数据资源的产权、责任义务等缺乏法律规范，大数据无法合理市场化，数据隐私保护有待加强。市场主体发育缓慢，引导和扶持政策有待健全。
三、新时代推进要素市场化改革的政策重点
中央发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》从完善社会主义市场经济体制的全局高度，对要素市场体系改革作出了顶层设计和框架构建。要素市场体系改革的重点和目标，是实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
新时代要素市场化改革的重点，是围绕要素市场化配置体制机制推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。要将推进要素市场化改革要嵌入全面深化改革的大系统之中，借助系统化政策设计，破除制度阻力，完善基础制度安排。
建立健全统一开放的要素市场新格局。劳动力市场领域，深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，推动公共资源按实际服务管理人口规模配置转变，解决劳动力自由流动的制度性障碍。土地市场领域，加快建设城乡统一的建设用地市场和建立农村集体经营性建设用地入市制度，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地改革试点。加快土地要素合理高效配置，推进新型城镇化进程。金融市场领域，加强资本市场基础制度建设，构建与实体经济结构和融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系，加快建立多层次的资本市场体系，建立有效的市场激励，强化合规监管，进一步发挥金融市场作为市场经济中枢作用。数据市场领域，建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施；推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。构建数据要素市场化应用、有序和公平竞争的数据市场运行的基本框架。
正确处理政府与市场关系，突出市场要素配置决定作用。厘清政府与市场的边界，减少对要素配置的不必要干预，以市场自由竞争机制使要素实现有效配置，优化要素产出效率。建立健全市场准入负面清单制度，打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒。构建统一开放、竞争有序的交易市场体系，充分发挥市场机制在要素需求与要素供给之间的信息传递作用，使资源要素在公开、透明的市场环境中进行。改革市场监管体系，将对价格、供求、竞争具有高度敏感性的要素配置领域交给市场，形成以供求关系、要素稀缺程度决定的竞争性的要素价格机制，解决垄断和不公平交易等市场失灵的问题，完善信用制度建设、提升政府监管效能。
建设完备有效的现代要素市场体系。推进劳动力、土地、资本、创新要素等领域改革，建立产权明晰、自由流动、平等交换的现代要素市场体系。劳动力市场化方面，以公共服务均等化配置和劳动力市场一体化为中心，扩大教育、医疗、养老和住房等公共产品供给，促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化配置，破除妨碍人才社会性流动的体制机制弊端。土地市场化方面，以权属确认和有序流转为重点，总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革分类试点经验，逐步缩小征地范围，建立规范交易程序和规则，健全被征地农民利益保障机制。规范政府土地储备制度，改革建设用地数量管制政策，促进土地在竞争中实现有序流转和优化配置。建立现代科技创新治理体系，提升创新领域资源配置效率。建立现代科技创新治理体系，强化科技创新的上下联动和统筹协调，持续推进简政放权、优化服务改革。以深化体制改革和服务实体经济为中心深化资本市场化改革，展开对金融市场准入、金融要素定价等各个环节或重点领域改革，积极发展多层次资本市场。规范政府和银行信贷分配行为，建立平衡有序的服务实体经济的直接融资和间接融资结构体系。
参考文献
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