李丽军
国防大学政治学院西安校区 710000
摘要：近年来，海上恐怖主义成为威胁我国海上安全的重要因素，为更好地完成海上反恐任务，有必要研究海上反恐相关的国际法与国内法，以期达到为执法机关打击海上恐怖主义提供更精准的法律保障。
关键词：海上反恐 法律保障
中国不仅拥有约960多万平方公里的陆地面积，还拥有约470多万平方公里的海洋面积，1.8万多千米的漫长海岸线，并且根据中国海关部署最新统计数据显示，2019年我国进出口商品总值达到315627亿元人民币，折合美元为45778.91亿美元，居世界首位。其中80%~90%的国际贸易要通过海上运输来完成。海上航道的安全已经是保障我国经济安全的重要一环，而海上恐怖主义活动的存在无疑是威胁我国海上贸易安全的重要因素。
由于打击海上恐怖主义涉及的各方面因素很多，特别是相关海域的法律地位以及沿岸国在不同海域的权利不同，导致打击海上恐怖主义活动可能会侵犯相关沿岸国家的国家海洋权益甚至国家主权，因此海上反恐必须依法展开，否则可能会造成严重的国际影响。本文试图从国际法和国内法两个领域寻找中国海上反恐的法律依据及其存在的不足，尝试提出加强中国海上反恐法律保障的有关意见建议。
一、现行海上反恐法律依据
（一）有关海上反恐的国际条约
一是《1974年国际海上人命安全公约》（以下简称《人命安全公约》）及其修正案，公约主要在通过提高船舶和港口等设施的保安要求来提高缔约国防范海上恐怖主义的能力。要求船舶加强信息的记录，防止不法船东或海盗、恐怖分子利用船舶进行欺诈或恐怖活动。同时对于船舶和港口设施，公约还要在建设时符合保安等级要求，以此来加强对海上恐怖主义活动的防范。
二是《国际船舶和港口设施保安规则（ISPS）》（以下简称《保安规则》）。《保安规则》中关于海上反恐的规则主要在于提高各缔约国防范海上恐怖主义活动的能力，其中对船舶的相关责任方都规定了相应的反恐职能、责任和要求，要求各缔约国建立起应对海上恐怖主义活动威胁的应急计划系统，以做到威胁来时预有准备。
三是《1988年制止危及海上航行安全非法行为公约》及其修正案。公约列举了海上恐怖主义活动的主要形式，将带有政治目的的危害海上航行安全的行为定义成犯罪，为各国打击海上恐怖主义提供了直接的国际法依据。同时规定了各缔约国对海上恐怖主义犯罪分子的普遍管辖权以及或引渡或诉讼的责任。公约还对恐怖主义分子的个人责任与资助恐怖活动的法人责任进行了规定，适用了国际反恐的发展。
四是《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》及其议定书。其中将可能危及海上固定平台及其人员安全的几种行为规定为犯罪，为打击危及海上固定平台的海上恐怖主义活动提供了法律依据。
国际上还有其他一些关于打击恐怖主义的公约及其宣言，这些公约及其宣言为打击海上恐怖主义提供了原则性的要求，这也是我国打击海上恐怖主义活动应当予以遵守的。
（二）国内法有关海上反恐的法律规定
我国迄今为止没有制订关于打击海上恐怖主义活动的专门性法律法规，只是在相关的部门法中有打击恐怖主义的规定，主要有：
一是《宪法》。《宪法》第十二条规定了对公共财产的保护，第十三条规定了对公民合法财产的保护，第二十八条规定了国家打击犯罪分子的责任，第二十九条规定了武装力量保卫人民和平劳动的职责等等，《宪法》是保护人民利益的根本大法，打击海上恐怖主义符合宪法的规定。
二是《中华人民共和国国家安全法》。
《国家安全法》第二十八条规定“国家反对一切形式的恐怖主义和极端主义”，将反恐纳入整体国家安全战略当中，进行全局性、长远性规划，为海上反恐提供基础性法律支撑。
三是《中华人民共和国反恐怖主义法》。《反恐法》是现今我国打击海上恐怖主义活动的主要法律，本法对恐怖主义进行了定义，同时列举了具体的恐怖主义活动形式，对各个国家机构的反恐职能进行了规定，同时对反恐的情报信息交流机制、调查程序、应对处置措施、加强国际合作、保障措施以及法律责任进行了规定，为打击海上恐怖主义提供了更为直接的法律依据。
四是《中华人民共和国刑法》。《刑法》设定了专门的恐怖主义犯罪条文，为追究海上恐怖主义犯罪分子的责任提供了法律依据。
五是《中华人民共和国武装警察法》。2020年6月刚修订的《武警法》对海警部队的职能进行了规定，赋予国家立法机关制订法律对海警部队履行海洋维权执法职能进行规定。即将出台的《海警法》必将成为海警部队打击海上恐怖主义的重要法律武器。
二、现行有关海上反恐法律存在的不足
（一）基础概念不清晰，不利于追究恐怖分子的法律责任。《1988年制止危及海上航行安全非法行为公约》被认为是国际上打击海上恐怖主义的主要条约，但该条约中并没有对海上恐怖主义进行明确的定义，只是对海上恐怖主义活动的形式进行了列举。这些形式与《联合国海洋法公约》中关于海盗的形式具有重合的部分。因此给分辨海盗行为与海上恐怖主义行为的工作造成一定的混乱。另外，我国国内法也没有对海上恐怖主义进行定义，也没有对海盗罪进行规定，故对海上恐怖主义活动进行认定时，只能按照《刑法》中的抢劫罪或者其他罪行进行认定，但由于在相关海域我国对此类罪行没有司法管辖权，可能会造成对此种罪行无法进行追究的情况发生。
（二）海上管辖权交叉，增加反恐难度。由于《联合国海洋法公约》将沿岸国邻近的海域分为内水、领海、毗邻区、专属经济区以及公海。国家在不同海域所拥有的权利是不同的，因此管辖权也有所不同，这就为恐怖分子利用广阔的海洋逃避打击提供了漏洞。比如A国执法人员在追击海上恐怖分子时，恐怖分子进入B国的领海时，A国执法人员就不能再继续对恐怖分子进行追击，如果此时B国与A国没有打击海上恐怖主义的双边条约，A国可能就很难对恐怖分子的行为进行追究。
（三）海上反恐程序法不够完善。现行的关于海上反恐的国际法与国内法大多是关于海上反恐原则性规定，以及相关的实体法，而对于执法机关的执法程序规定不够，这给执法机关更好地完成海上反恐任务造成一定的障碍。
三、加强海上反恐法律保障的几点思考
（一）参与国际海上反恐法律规则制定，理清基本问题。现行国际法关于海上反恐的规定还存在诸多不足，我们应当积极参与到国际海上反恐法律规则制定的过程当中去，努力为国际社会打击海上恐怖主义提供智力支持。通过理清海上反恐的基本问题，为打击海上恐怖主义提供更加合理的法理支撑
（二）加强国际合作，签署国际条约，明晰管辖权分配与职责。我国现在面临的海上恐怖主义威胁主要来自东南亚海域特别是马六甲海峡，近年来这一海域已经成为海上恐怖主义活动的重灾区，因此有必要与东南亚相关国家特别是在东盟框架下与他们签订打击海上恐怖主义的双边或多边条约，加强相关信息交流，以共同打击海上恐怖主义。
（三）不断完善国内海上反恐立法，推动海上反恐执法程序规范化。我国现在虽有打击恐怖主义犯罪的法律，但针对海上恐怖主义活动的专门性法律还没有，更是缺少相关的程序法，即将出台的《海警法》是重要的一环。我们可以在《海警法》中专章规定打击海上恐怖主义的相关程序，为海警部队打击海上恐怖主义提供更加明确的法律依据。
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