广州市城市规划勘测设计研究院 广东广州 510060
摘要：用途管制作为完整系统的制度设计，是国土空间治理和自然资源管理的重要制度手段和政策依据，在不同空间尺度、行政和规划层级，管制内容与方式各有侧重。对我国现行以“两规”为核心的用途管制体系进行反思，梳理典型国家空间规划用途管制特点，辨析管控规则和传导机制的构建要点，是重构新时代国土空间规划用途管制体系的重要路径。本文提出市县级国土空间规划的用途管制体系应当与规划体系层级、现状调查深度、自然资源和行政许可管理相匹配，由“规划分区-用途分类”两级构成，并通过明确规划分区管控规则、创新用途分类设置、构建多元要素传导建立上下衔接、刚弹结合的传导关系。
关键词：国土空间规划；用途管制；规划分区；用途分类；传导机制
引言
我国对土地用途管制制度的明确最早始于1998年修订的《土地管理法》[1]，其在总则中将土地用途管制规定为我国实行土地管理的基本制度，这对限制农用地转用、严格保护耕地和促进土地节约集约利用等发挥了重要作用。但由于不同规划体系所采取的空间管制方式有所差异，导致了各级各部门对土地发展权的争议和管理矛盾[2]，也催生了以“三规合一”、“多规合一”为主要技术手段的地方规划改革探索。
2018年，在生态文明体制改革总体要求的背景下，中共中央《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，履行“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。其中，土地用途管制制度扩展为全域全要素的国土空间用途管制制度，并以《自然生态空间用途管制办法（试行）》等的相继出台为开端，开始制度重构。
国内关于用途管制的学术研究与第二轮全国土地利用总体规划修编、《土地管理法》的基本制度确立相同步。现有研究内容主要集中在国外经验借鉴、多规用地分类标准差异梳理与协调等方面，关于规划分区的研究相对较少，主要集中于对“三区三线”划定技术的探讨，而关于自然资源的全域管控、用途管制与空间规划的层次匹配、各级用途管制之间的传导关系的研究则相对欠缺。
1、现行规划用途管制体系及存在问题
1.1“多规”用途分类标准的差异是用途管制矛盾的根源
土地用途分类是用途管制制度的基础，各类空间规划几乎都有各自所采用的土地用途分类标准。土地利用总体规划（以下简称“土规”）在市（地）级规划中划分土地利用功能分区，在县级规划划分土地用途分区。城乡规划（以下简称“城规”）在总体规划中采用城乡用地和城市建设用地的大、中类，在（控制性）详细规划中采用城市建设用地的小类。大、中、小类之间形成了明确的树状展开关系，且在现状调查中也采用同一套分类标准体系。
土地用途分类标准的差异包含着土地使用的边界、地类认定的标准、规划管理的意图等内生性差别，也进一步导致了在现状调查数据、规划管控措施、成果应用领域和管理实施监督等方面的矛盾。因此，统一全域全要素用途分类标准是建立统一的国土空间规划体系最首要和最重要的一步。
1.2用途分区与分类含混不清造成部分管控措施失效
在最具代表性的城规和土规中，其各自的分区分类体系各有特点，但都存在实施管理中的缺陷。土地利用规划虽然建立了一套“功能分区-用途分区-用地分类”的用途管制制度，但在相关技术标准中并未明确功能分区的管控措施和管理机制，导致功能分区难以发挥对下层次规划的控制和引导作用。同时，实际工作中还是以用地分类进行真正的用地指标管控和用途转用控制，用途分区沦为虚设，配套规则的缺失导致这套制度的层级传导作用难以得到有效发挥。
城规采用了一种完全对应的用途细分方式，但这种“一竿子捅到底”的地类管制导致宏观规划和上位规划对城市结构的调控仍然缺乏有效的抓手。鉴于此，在2018年修订形成的《城乡用地分类与规划建设用地标准（征求意见稿）》（GB 50137-2018）中，针对大城市、特大城市、超大城市总体规划编制，提出具有综合性特点的功能分区设置方法与类型，提出将城市建设用地类型简化为结构性的功能分区[3]，以此代表该地区的主导功能，下位规划对功能分区进行细化，在保障主导功能的前提下，再形成必要的大、中、小类用地。由此可见，分级建立不同尺度和类型的用途管制工具成为“两规”走向统一的必然趋势。
1.3缺乏对全域要素刚性和弹性管控要求的统筹考虑
传统规划用途管制制度中的一个重要矛盾点是刚性与弹性问题。《土地管理法》明确了对耕地实行特殊保护和严格控制农转用的管制制度，并以严格的用地审批、用地计划指标等行政程序予以保障；《城乡规划法》则建立起“一书三证”制度，以建设行为许可为核心的管制规则得以确立。受制于计划经济思维的影响，对土地所有用途的刚性管控是两者的共性，而由制度建设出发点的本质差异导致生态用地用途管控的缺失。此外，随着市场化程度的不断提高和城市功能的不断完善，新功能空间的产生难以得到规划的及时响应，发展性要素管理弹性释放的延迟也开始影响建设用地的配置和使用效率。
2、典型国家的规划用途管制特征
2.1事权层级清晰的用途管制体系
用途管制体系的基础是分工明确的空间规划体系，日本的规划体系包括国土形成规划、国土利用规划和土地利用基本规划、专项规划4大类别，与其规划体系相匹配，日本普遍采用政策性分区与功能性分类相结合的用途管制方式。国家、省级层面的国土规划以政策性的方针和原则为主；市级宏观层面多以主导功能区划为管控手段，侧重用地的实施建议和开发许可要求；下一层级规划则以土地的具体用途分类管控为强制性要求。
2.2刚弹结合的用途管制传导关系
在构建层级明晰的管制内容与管制制度的基础上，往往通过建立各层级之间的传导关系，保证下一级规划享有一定的自由裁量权，同时又不背离区域的整体利益，实现刚弹结合。新加坡在总体规划中建立了功能留白的开放管控体系，将短期无法明确最优用途的地块划定为功能留白地块，待条件成熟后向高附加值用途转换，为将来提供更多灵活弹性的建设发展空间；同时，为体现政府管控与引导作用，在土地用途分类规定了“白地”的主导用途、附属用途、允许混合的各类功能，以及各组成成分的比例，并通过招标技术文件将重要指标进行固化。
在用途分类方面，香港在法定规划中分别采用了用途准入和正向引导的方式，以实现用地功能的高效配置与混合开发。香港通过在分区计划大纲将市区粗略分为若干大类，并在大纲注释中设置两栏用途，第一栏内部多种用途转换不构成开发行为，则无需申请规划许可，只有当包括了第二栏用途时才需要向规委会申请，从而体现了用途管制的兼容性和灵活性。
2.3完善的法律法规与配套机制
为保障实施落地，典型国家针对各层次空间规划构建了完整的法律法规体系与配套机制政策。日本通过从宏观层面到详细管制层面完备的立法来凸显空间规划与用途管制的约束性，通过国家层面的《宪法》奠定了空间规划系列法规体系的基础；《国土综合开发法》、《国土利用计划法》、《土地管理法》三大主干法分别对应国土形成规划、国土利用规划和土地利用基本规划，明确编制层级、主要内容、编制程序与实施措施等，是规划用途管制的基本依据；《都市计划法》、《森林法》、《自然环境保护法》是针对全域五类地区开发限制而设立的专项法，分别明确相应区域的用途转换规则；《建筑标准法》则是城市规划中制定不同用途分区的主要依据。
3、国土空间规划用途管制体系建议
3.1构建逻辑
规划用途管控体系应当与国土空间规划体系、现状调查深度、资源管理和行政许可管理相匹配。在“五级三类”的国土空间规划体系中，国家、省级层面主要侧重于底线管控，市级及以下层面是用途管控的重点。规划用途管控体系在市级层面侧重衔接，重在落实国家和省的国土空间开发利用目标指标，控制国土空间开发、保护、利用的总体格局；市级以下侧重实施，重在指导具体的资源保护利用和开发建设行为。其次，规划用途管控体系应与现状调查深度相匹配，利于实现现状用地与规划用途的有效衔接。可充分借鉴原国土部门用地现状与规划之间的衔接经验，在分类深度上相互匹配，最小地类采用相同的名称和划分标准，便于建立转换衔接关系。同时，需兼顾刚性与弹性，明确分级管控传导机制，避免宏观层面规划过于刚性。传导规则中采用多元要素控制，为用地分类的设置与管理预留弹性，有利于在用途管制中实现土地资源的复合性利用，适应自然资源的有偿使用，并兼顾空间规划用地结构时空发展的动态性和开放性，以符合市场发展规律和客观实际要求。
3.2用途管制体系建议
建立“规划分区+用途分类”的分级管控体系，分级承接并传导落实规划意图和管制要求。市级层面采用规划分区，将传统总规中直接细分到地块的用地管理方式调整为按主导用途的分区管控方式；市级以下采用两级规划用途分类，分别适用于县级国土空间总体规划（或片区规划）和详细规划的编制，在细化落实规划分区的基础上，明确用地布局，作为实施用地规划许可和管理的依据。
规划分区统筹现行“土地用途分区”和“海洋功能区”划分标准，与“三区三线”形成良好对应关系，分为生态类、农业农村类、城镇类、海洋类4大类。以资源合理利用为目标，细分为生态控制区、农林复合区、基本农田集中区、村庄建设区、居住生活区、工业仓储区、商业办公区、公共服务设施区、公用基础设施区、休闲游憩区、战略留白区、海洋保护区、海洋农渔区、海洋开发利用区14类规划分区。
两级规划用途分类体系按照“一级并列、事权化、传导性”的构建原则，将土地用途管制扩展至所有国土空间。一级类按照资源类型和管理权限，将用地划分为23个并列类型，并内含建设用地与非建设用地的界线划定，其中01-09为非建设用地，涵盖耕地、林地、草地、湿地、海域等自然资源类型；10-23为建设用地，区分城镇、乡村和区域等用地类型。二级类对应于地方资源保护与城市建设事权，进一步细化为98个类型，确保与国土空间开发许可、用途变更审批和开发利用监管相衔接。
表1 国土空间规划用途分类建议及与“三调”分类对照衔接关系表（建设用地部分）
.png)
3.3用途管制的传导承接关系
匹配“规划分区-用途分类”分级用途管制，采用政策性与功能性相结合的管控方式，从明确规划分区管控规则、创新用途分类设置、构建多元要素传导三大方面建立分级管控传导体系，强调规划用途管制的约束性与连续性，同时适度预留弹性。
规划分区以明确各类功能分区的“引导”和“控制”规则，落实公益性空间等强制性要求为管控重点，适当简化管控规则与管控精度，预留弹性。引导区以引导资源的正向配置为目标，鼓励相关建设项目安排集中布置或相关建设活动集中开展。控制区通过对生态环境、人民生活、城市景观等重要公益性空间进行排他性控制，在规划建设中优先划定并明确专项用途，作为保障公共利益的强制性要求进行落实。
用途分类设置应符合市场发展规律和国土空间开发保护的客观要求，兼顾动态性和开放性。适当引入“待深入研究用地”和混合用地，发挥市场在资源配置中的决定性作用和空间规划的弹性引导作用。同时，在规划分区层面对该类用地的适用地段和准入要求进行规定和规范，避免出现规划管控失效问题。
传导机制的设置中采用多元要素控制，通过用地类型的兼容设计或用途转化的清单式管理，控制规划分区内用地比例关系，引导结构性空间布局等方式，建立规划分区到用途分类之间的衔接关系。首先，在用地类型管控传导方面，应在保障规划分区主导功能的前提下，明确各类规划分区主要对应的用地类型（主导功能用地）、允许兼容的用地类型（非主导功能用地）以及不允许出现的用地类型（不可兼容用地），通过下位规划对用地类型进行细化。在“规划分区-用途分类”的衔接上，可以通过构建向下兼容规则，避免刚性的树状传导关系；也可采取用途转化的清单式管理，明确规划分区内的正面转化清单和负面转化清单。其次，对规划分区内用地比例和空间布局进行结构性控制，明确规划分区中主导功能用地的比例区间，非主导功能用地的准入类型，以及各类功能用地的比例关系；引导关键性用地布局，针对部分规划分区中的非主导功能用地，如公共服务设施、开敞空间等公益性用地等，提出原则性布局要求；制订特殊性用地管制规则，明确不同规划分区中“待深入研究用地”、混合用地等特殊性用地的规模比例、开发强度等指标管控范围，从而保障上位规划分区能够有效传导和控制下位规划用地布局。
4、结语
国土空间用途管制是我国实行自然资源和国土空间统一管理的基本制度。当前国土空间规划仍在改革重构阶段，国家法律文件与技术指南尚未出台，各大城市也在纷纷开展实践探索。本文是基于广州国土空间规划试点经验的梳理和总结，也是对国家空间规划用途管制体系构建方向的投石问路。如何确定各级国土空间规划的编制重点，建立国家、省、市县国土空间规划之间，从战略引领到政策分区到用途管制的传导落实机制，制订市县国土空间总体规划向详细规划、专项规划的深化细化规则，将是下一步的研究重点。
参考文献：
[1]黄征学，祁帆.从土地用途管制到空间用途管制：问题与对策[J].中国土地，2018（06）：22-24.
[2]林坚，吴宇翔，吴佳雨，刘诗毅.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42（05）：9-17.
[3]赵民，程遥，汪军.为市场经济下的城乡用地规划和管理提供有效工具——新版《城市用地分类与规划建设用地标准》导引[J].城市规划学刊，2011（06）：4-11.
[4]汪秀莲，张建平.土地用途分区管制国际比较[J].中国土地科学，2001（04）：16-21.
[5]林坚，陈霄，魏筱.我国空间规划协调问题探讨——空间规划的国际经验借鉴与启示[J].现代城市研究，2011，26（12）：15-21.