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摘要：本文主要运用VFM（物有所值）方法，研究PPP模式是否适用于生态修复项目。通过定性评价与定量评价相结合的方法，建立PPP模式下生态修复项目的VFM评价体系，并以XT市生态修复项目为例进行实证研究，研究结论显示生态修复项目VFM量值和指数均为正，适合采用PPP模式。本研究以期能为“十四五”时期社会资本以PPP模式参与生态修复项目提供参考。
关键词：物有所值；生态修复；PPP；评价
1.引言
党的十八大以来，我国在生态保护和修复方面做了大量工作，国家发改委和自然资源部于2020年6月印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》），充分体现了党中央对生态文明建设的高度重视和战略定力。该《规划》是党的十九大以来，从国家层面出台的首个关于生态保护和修复领域综合性规划，对当前及今后推进全国重要生态系统保护和修复重大工程具有指导性意义。《规划》涵盖范围较广，包括了山、水、林、田、湖、草以及海洋等方方面面的内容，涉及全部自然生态系统的保护和修复工作，其投资预计将不低于上一期规划3.26万亿元的规模[1]。截止2019年底，据财政部PPP项目库数据统计，项目数量排名前三的行业包括市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，项目入库率高于75%的行业包括水利建设、生态建设和环境保护、医疗卫生、体育。由此可见，PPP模式是社会资本投资生态修复项目的有效途径，既能减轻地方政府的财政压力，生态修复问题的解决又多了一种方法。可见，通过VFM方法，判断生态修复项目是否适合采用PPP模式，既可优化公共资源配置，提高公共资源利用效率，又可为社会资本方合理、有效地在“十四五”时期做出投资判断提供决策依据。
2.PPP模式下生态修复项目VFM评价体系
2.1 定性评价
财政部文件对于定性评价有6个常规指标及若干补充性指标，补充性指标通常根据生态修复项目具体情况而定，指标确定后，专家小组对指标进行评分是定性评价的核心部分。根据生态修复项目的特点，通常成立由财政金融、资产评估、工程技术管理、会计审计等方面专家组成的小组，召开专家小组会议，各专家参照定性评分标准，按指标对项目进行评分，按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果并形成专家组意见[2]。生态修复项目不同于传统PPP项目，其外部效应较为明显[3]。不同的生态修复项目对于社会资本而言，在社会效益、经济效益、技术风险、投资风险等方面具有显著差异，对社会资本的吸引力不尽相同。在进行生态修复项目的定性分析时，重点应关注和对比项目如采用PPP模式的情况下，在提高政府行政效率、分担风险、满足公共供给和促进公平创新等方面是否比政府传统采购模式更具优势。
从原则上来说，如各专家评分的综合结果低于60分的，项目不宜采用PPP模式，建议采用传统采购模式；如各专家评分的综合结果高于60分（含），表明VFM定性分析结果可作为项目是否采用PPP模式的初判标准。定性分析完成后，接下来通过定量评价来分析是否可采用PPP模式，如定量评价结果满足VFM评价标准，则证明该生态修复项目采用PPP模式具有可行性。
2.2 定量评价
定量评价可综合运用于生态修复项目的识别、准备、采购和实施阶段。VFM评价主要采用的是净现值分析或费用—效率分析法，适用于项目识别阶段的定量分析。根据国际上评价PPP模式适用性的经验[4]，引用了PSC值（公共部门参照值）作为衡量标准，其假设政府采用传统投资采购模式，且公共部门提供同等服务条件下，经过风险调整后该项目在建设期和运营期支出的总费用；与PSC相比较的是采用PPP模式下的项目全生命周期内的总费用（LCC值），如LCC值小于PSC值，则PPP模式在该项目中具有可行性，项目可转入准备阶段[5]。PSC值和LCC值均折现至合作期期初，考虑到国际、国内经济形势，暂定折现率为6%。
2.2.1 PSC值的计算
PSC值主要由以下4部分组成：一是初始PSC、运营维护净成本（S2）、竞争性中立调整值（S3）、全部风险成本（S4）。
（1）初始PSC，政府建设期所需的基本费用，主要包括了项目所需要的建造费用、建设期利息等，因为项目建设投入资金的时点不同，因此需根据其时间价值因素进行折现计算。
（2）运营维护净成本，是在项目的全生命周期中，涉及项目运营维护所需要的成本和费用开支，不仅包含设备、人工及材料等成本，还包含相应的运营管理、财务管理和销售等相关费用，应相应扣除使用者付费收入及政府补贴收入等。
（3）竞争性中立调整值，考虑到公共部门在政府传统的投资采购模式下处于主导优势，为了抵消其竞争优势，使社会资本更好地参与进来，以便保障在VFM定量分析中政府与社会资本可以在公平的基础上进行比较，因此这部分价格需要在计算PSC值时加以考虑。
（4）全部风险成本，度量公共部门承担一切风险成本的预期成本。一方面，政府传统投资采购模式下，投资和运营是由不同主体实施，政府承担了例如工期延误、市场外部变化及融资等大部分风险，此类风险主要发生在项目建设期，表现为建设期风险；另一方面，政府传统投资采购模式下没有统一的责任主体，风险无法进行转移，且强制转移风险可能面临合法合规性风险，此类风险主要表现为运营期风险。
因此，将上述4部分因素进行量化后可知，生态修复项目的PSC值用公式表示为：PSC值=初始PSC+S2（运营维护成本）+S3（竞争性中立调整值）+S4（全部风险成本）。
2.2.2 LCC值的计算
PPP模式下确定生态修复项目的LCC值方法，需考虑各种成本的时间价值，即项目前期准备阶段、建设阶段及运营阶段所付出的成本[6]。因生态修复项目具有社会效益，公共产品属性较强，可简单理解为计算项目在全生命周期内的股权投资（V1）、运营补贴（V2）、风险承担（V3）及配套投入（V4）费用，其计算公式为LCC值= V1（股权投资费用）+ V2（运营补贴费用）+ V3（风险承担费用）+ V4（配套投入费用）。
3.案例分析
XT市是湖北省江汉平原区域中心城市，北依汉水，南靠长江，由于其特殊的地理位置，导致XT市水旱灾害形势复杂。根据XT市生态修复项目批复情况，总投资22.51亿元，其中建设投资21.12亿元，建设期利息1.32亿元，流动资金0.07亿元。
3.1 定性评价结果
生态修复属于国家重点支持项目，在巨大的财政压力下，采取PPP模式是政府进行生态修复的必然选择。XT市生态修复项目的建设规模较大，建设内容丰富，在政府相关政策的支持下吸引社会资本的投资，建成后产生的经济价值和社会效应可以充分解释定性评价的6个基本指标和3个补充指标，说明生态修复项目理论上的可行性，有助于对生态修复项目VFM定性评价工作的详细展开。通过参考类似PPP模式项目的评价经验，对XT市生态修复项目定性分析（表1），评价总分89.6分，表明XT市生态修复项目PPP模式通过VFM定性评价。
表1 XT市生态修复项目VFM定性评价
3.2 定量评价结果
3.2.1 PSC值的计算结果
（1）初始PSC，保持与PPP模式下相同的投资比例，全部建设成本为22.08亿元，其中建设投资为21.12亿元，建设期利息为0.96亿元。项目流动资金不包含在本次估算内，按照6%的折现率，计算得初始PSC的折现值为19.85亿元。
（2）运营维护净成本，由于生态修复项目的运营维护方案在政府传统投资与采购模式和PPP模式下一致，故运营维护净成本部分无差异，合作期共计2.3亿元，其折现值为1.42亿元。
（3）竞争性中立调整值，项目涉及竞争性中立调整值总计为2.19亿元，折现值为1.22亿元。
（4）全部风险成本，政府承担建设期风险值合计约为1.91亿元，折现后为1.72亿元；承担的运营期风险值合计约为0.13亿元，折现后为0.08亿元。因此，折现后的全部风险成本为1.8亿元。
综上，PSC值=19.85亿元（初始PSC）+1.42亿元（运营维护净成本）+1.22亿元（竞争性中立调整值）+1.8亿元（全部风险成本）=24.29亿元。
3.2.2 LCC值的计算结果
（1）股权投资，生态修复项目的政府股权投入占其资本金的20%，约1.35亿元，折现值为1.27亿元。
（2）运营补贴，在生态修复项目的运营期内，政府通过“可行性缺口补助”的模式来承担相应的付费责任，支付每年的补贴费用。运营期合计31.86亿元，折现值为19.69亿元。
（3）风险承担，本项目保留风险有政策变化、法律变更、不可抗力等，政府建设期及运营期风险保留值合计为1亿元，折现值为0.93亿元。
（4）配套投入，本项目政府无配套支出责任。
综上，LCC值=1.27亿元（股权投入）+19.69亿元（运营补贴）+0.93亿元（风险承担）=21.89亿元。
3.2.3 VFM计算结果
根据VFM评价标准，本项目VFM量值=PSC值（24.29亿元）-PPP值（21.89亿元）=2.4亿元＞0，VFM指数=（PSC值-PPP值）/PSC值*100%=9.87%＞0。当VFM量值和指数为正数时，说明本项目适宜采用PPP模式，且优于传统采购模式。
4.结语
研究结论表明XT市采用PPP模式进行生态修复项目建设在经济上具有可行性。值得注意的是，运用VFM评价生态修复项目是在一定假设前提下得出的理论值，而在面对实际项目时，由于其地方政策环境、经济环境及项目周期等因素更为复杂，项目实际建设和运营风险千差万别，VFM评价的准确性可能会产生较大偏差，有待专家学者进行更深入地研究。本文旨在通过生态修复项目的案例研究，能为“十四五”时期社会资本以PPP模式参与生态修复项目提供参考。
参考文献：
[1] 中国新闻网.全国重要生态系统保护和修复九大工程投资超3万亿元[EB/OL].（2020-06-11）.
https：//www.chinanews.com/gn/2020/06-11/9209701.shtml.
[2] 张奥婷，刘菁，王赓.特色小镇PPP模式物有所值（VFM）评价研究——以湖州特色小镇为例[J].《建筑经济》，2018，39（7）：61—65.
[3] 彭为，陈建国，穆诗煜，等.公私合作项目物有所值评估比较与分析[J].《软科学》，2014（5）：28-32，42.
[4] 陈然然，丰景春，薛松.基于VFM的污水处理项目PPP模式适用性研究[J].《中国农村水利水电》，2017（1）：49-53.
[5] 高会芹，刘运国，亓霞，等.基于PPP模式国际实践的VFM评价方法研究——以英国、德国、新加坡为例[J].《项目管理技术》，2011，9（3）：18—21.
[6] 韩立红，徐一元，宋文浩，等.基于城市环保基础设施PPP项目的VFM定性评价研究[J].《价值工程》，2018（2）：17-20.
作者简介：
程子腾，第一作者，男，生于1988年，湖北荆州人，博士，工程师，主要从事投资评估、工程建设管理工作。
刘 冬，通讯作者，男，生于1989年，江苏邳州人，硕士，工程师，主要从事城乡规划，投资策划工作。