蔡晓娟1 张帆2 马华东3
1. 江苏河海工程建设监理有限公司，江苏南京，210098;
2. 南水北调江苏项目管理有限公司，江苏南京，210029;
3. 丹阳市优源建设有限公司，江苏镇江，212300
摘要：我国历来重视水能资源的开发,特别是在小水电开发方面,更是走在世界前列,截至2018年末,我国共有小水电46515座,装机容量8043.5万千瓦,这些小水电在历史上发挥过重要贡献，在现实中也具有重要担当，但历经长时期的高速发展,小水电也面临越来越多环保方面的质疑,同时自身发展也遇到瓶颈,要破解这些问题,小水电必须在解决存量问题的同时,防住增量,同时转型升级,实现绿色的可持续的发展。
关键词：小水电；监管；生态流量；转型升级；绿色发展
当前社会各界对小水电开发主要持2方面意见,以环保人士为代表的一方面认为,小水电开发阻断自然水流,改变水文态势,造成河段脱水,破坏生态环境,特别是在当前能源供给已较为充裕的情况下,应当是弊大于利的。而水利、能源界人士则从自身立场出发,认为小水电是清洁能源,对环境的影响可防可控,带来的综合效益远大于对环境的破坏。本文从小水电开发的历史背景出发,认真分析小水电发展当前的困境,并对背后的原因做一个简单的分析,提出今后发展的建议。
1. 小水电的发展历程
我国小水电的开发历史较长，从世纪之初就有了初步的探索，特别是新中国成立、改革开放之后得到进一步发展。总体上可分为三个阶段：建国到改革开放之前、改革开放~20世纪末、"十五"到"十二五"和"十三五"以来。
1956年,我国第一部《农业发展纲要》指出,在新修水利的同时,兴办小水电,解决一些农村地区的生活照明等问题,不少山区县市,结合小水电的发展建设了地方电网,基本解决了县区供电、农村照明的用电需求。
十一届三中全会以后,随着改革开放的深入,经济发展加速,但由于受能源供给的制约,农村地区、山区县市的工业发展艰难，很多山区还无法供电，能源供给成为制约经济发展的瓶颈。1983年，在小平同志的倡导下，0国发190号文件作出了积极发展小水电的决定，探索建设中国式农村电气化试点县。经过20多年的的建设,有效解决了农村缺电少电问题。
截至2018年末,我国共有小水电站46515座,装机容量达到8043.5万千瓦,占全国水电总装机容量的22.8%,全国电力总装机容量的4.2%。从水能资源开发率来看,小水电装机容量占全国小水电资源技术可开发量的62.8%,年发电量占43.8%。特别是我国东部、东南沿海和中部等地区,开发已经基本饱和。
2. 小水电的综合效益
一、社会效益方面。1.改善能源结构。在我国电力工业中,小水电占有重要战略地位,小水电装机占全国水电总装机容量的22.8%,占全国电力总装机容量的4.2%,成为能源供给、电力供应中不可或缺的一部分。2.防洪减灾。许多小水电是依附于水利工程的附属设施,这些水利工程承担着防洪、灌溉、供水等公益性任务,遇到洪灾时拦洪错峰、蓄能滞洪,一些小流域上小水电可以通过拦洪缓冲洪水,预防泥石流等地质灾害发生。3.应急供电。在2008年南方的冰冻雨雪灾害中,地方电力主网基本瘫痪,小水电充分发挥分散分布式供电优势,为抗冰保电和社会稳定发挥了重要作用。4.维系公益性水工程运行。许多公益性水利工程均靠小水电的发电收入才能基本维持正常运转。
二、经济效益方面。1.改善地方财政。小水电每年发电收入和年上交税金在促进地方经济发展同时改善了地方财政,一些贫困地区依托小水电为支柱产业,小水电带来的财政收入占到30%~50%。2.拉动内需。小水电建设涉及面广,可带动上下游产业一起发展,拉动GDP,稳定的电力供应又可以刺激当地农民家电消费。3.促进脱贫致富。小水电开发主要集中在贫困山区,不仅可为当地贫困户提供廉价电源,还可以形成优美水利风景区,发展旅游、养殖产业,增加就业机会,还能改善基础设施。
三、生态效益方面。1.节能减排。按照标准计算,我国小水电年一年发电量相当于节约了7200万吨标准煤,减少二氧化碳排放1.8亿吨,减少二氧化硫排放94多万吨。2.维持水生态。小水电本身可以通过蓄水,形成湿地等稳定水生态,有利植被发育,防止水土流失保护青山绿水。3.一定程度上改善水环境。
通过合理规划和科学设计,小水电能够将对生态环境的影响降到最低,而且一定程度上能够改善周围环境。
3. 小水电开发带来的问题
近年来的中央环保督察等行动,都提出了剑指小水电开发的问题,这些问题集中反映在以下三个方面,可以集中体现小水电高速发展几十年以来累积的负面影响。
一是造成河道减水脱水。一些小水电过度追求经济效益，过度开发水能资源,在涉及、施工和运行中，没有考虑未设置保障河道生态流量的泄放设施。这方面的问题是触目惊心的,小水电由于规模小，大量电站是小流量、高水头的引水式电站,这些电站为了分毫必争的利益,不可能再去按照10%的标准泄放生态流量。
二是违规建设,手续不全。兴建一个小水电站,涉及立项、环评、用地、林地等方方面面的手续,全国大量小水电存在手续不全的问题。特别是在之前一些特殊时期,国家鼓励社会资本进入,大力开发小水电,存在跑马圈河,未批先建等大量违法违规现象,这些问题的数量是触目惊心的,而且这些违规建设、未批先建的小水电也都已经成为了既定事实。
三是大量小水电建在各类自然保护地内。小水电的先天特点决定了其必然建设在地势险峻,水流落差大,水能资源丰富的山区,而这些地区往往与各类动植物自然保护区、自然保护地、森林公园、水产种质资源保护区重合,这既带来了法律上的冲突,也对这些保护区、保护地的原真性、完整性造成损害。
4. 原因浅析
一是经济刺激。为尽快解决无电和缺电问题,大量早期建设的小水电,片面追求能源目标和经济目标,在规划建设中一般没有考虑生态流量问题,缺少生态流量泄放设施。特别是小水电市场开放后,不少民间资本为了经济利益最大化,不愿意投资建设生态流量的泄放设施,不按要求下泄生态流量。
二是认识滞后。不同时期社会发展目标不同,人类开发利用自然资源的指导思想必然不同。在农村水能资源开发过程中,80年代主要是满足生活需要,解决农村用电;90年代至20世纪初,主要是满足生产需要,产生经济效益;进入中国特色社会主义新时代,主要是满足人民日益增长的对美好生态环境的需要。
三是制度滞后。《水资源论证管理办法》和《环境评价法》分别于2002、2003年才开始施行,《环保法》和《渔业法》等相关法规虽然颁布多年,但在颁布后相当长的时期内,对水电建设项目未设置相应行政许可,宣传执法不够,造成项目审批中许多专项环保生态审批缺失。
四是监管薄弱。至今,我国在国家层面没有法规明确小水电开发的监督和管理职责。历史上,许多地方对小水电是发改、水利、能源、经信等部门多头管理,加之各部门缺少协调配合和沟通交流,这些部门又缺乏有效监管手段,导致监管缺位和不到位的问题。
5. 小水电的出路
一、转变工作思路。小水电要破解问题,实现新的发展,首先要从思想认识上有根本性的转变。要从过去强调开发水能资源,片面追求经济效益,转变为合理开发水能资源,在保护中开发,在开发中保护,实现水能资源开发与自然保护相协调,更加注重小水电的规范管理、绿色达标、安全运行与可持续利用。
二、解决存量问题。对全国46515座小水电,要在充分摸清其问题的基础上,坚持"生态优先、依法依规、实事求是、分类处置"的原则,可以考虑采取拆除一批、改造一批的方式,全面开展问题整改。特别是对那些位于自然保护区核心区、缓冲区,对生态环境造成严重破坏,存在重大安全隐患,矛盾突出的小水电,可以彻底拆除。
三、进行规范管理。按照国家有关部委的文件精神,坚持正确的发展导向,大力开展绿色小水电创建和安全生产标准化创建,从环境保护和安全生产两个方面重点发力,特别是督促电站业主履行主体责任,做好安全运行管理和生态流量泄放工作,将小水电对生态环境的影响降到最低。同时也要推动出台小水电生态电价政策,形成有效激励。
四、优化监管手段。加强小水电生态流量监管和安全监管是实现小水电绿色转型的保障,要推动运行新的科学技术手段,在手段上有创新。要充分利用科学技术成果,建立小水电的信息管理系统,实现电站生态流量、安全运行的在线监管,还要在出台配套政策上发力,制定相应的监督考核办法,明确监管的责任主体,制定有效的奖惩措施。
参考文献:
[1] 姜富华,杜孝忠.我国小水电发展现状及存在的问题[J].地方电力管理,2004.
[2] 梁福庆.我国小水电开发与环境保护[J].小水电,2010(02):51-53.
[3] 水利部农村水电及电气化发展局.中国小水电60年[M].中国水利水电出版社,2009.
[4] 程夏蕾,朱效章.中国小水电可持续发展研究[J].中国农村水利水电,2009,000(004):112-118,123.