陈俊安
桂林市环境保护科学研究所 广西壮族自治区桂林市 541001
摘要：随着现代化社会经济的不断进步与发展，人们对生态文明建设的要求也愈发严格。当前，国家生态环境管理体制改革不断推进，组建了自然资源部和生态环境部，整合组建了生态环保综合执法队伍，初步实现了从孤立的环境问题管理到整体性的框架管理的过渡，下一步如何在新设立管理体制下理顺环境规制体系，完善环境规制政策，引入多元的环境规制工具，提升基层环境规制效能是一个亟待研究和回答的问题。
关键词：生态环境 ；管理体制改革 ；基层环境规制
改革开放以来，随着经济社会的高速发展，环境污染问题也愈加频繁地出现在人们面前。目前我国环境形势严峻，环境规制面临着巨大的压力，县域是我国环境规制的实施终端，也是环境恶化和生态破坏最严重的区域，因此县域环境规制是我国环境规制的基础和重点，其有效性直接影响着规制的效果和效率。规制理论从环境问题产生的深层原因进行分析，通过对环境规制体系和工具的完善，实现环境规制的目标。本文对生态环境管理体制改革背景下的基层环境规制问题进行分析。
一、规制和环境规制
规制主要指政府规制，是经济学的一个正式研究领域，意思是“有规定的管理，或有法规条例的制约”。美国是最早开始研究规制的，并且学界对此见仁见智。综合来看，以解决市场失灵为目标，根据法律法规来管理和规范市场经济主体及其相关行为，这就是政府规制。经济规制主要针对包括公共基础建设、交通运输和财经类的垄断领域和竞争行业，研究其特征及市场准入、退出及运营机制等情况，通过在财政税收、准入和淘汰、产品品质等方面进行把控而实现规制，因为这些行业的信息往往无法及时让社会知晓。社会规制所关注的就是环境质量、人体健康、社会保障和劳动安全等方面。植草益认为社会性规制就是，以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防治灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。行政规制主要是针对行政主体和客体，行政手段、政策等方面所进行的规制。为保证环境规制质量，可以采用规制有效性作为衡量依据。规制有效性可以细分为规制的效果和效率两个指标，体现了规制结果能否充分实现既定目标。
二、生态环境管理体制改革背景下基层环境规制中存在的问题
1、对资源环境产权保护制度的支持力度不够。森林、土地以及水源等自然资源是促进生态环境可持续发展的重要条件，目前，我国并没有针对自然资源的资产产权问题制定比较明确的法律规定，所以其归属权与责任也无法明确。比如，各项法律法规通常在原则上将国有自然资源的所有权归属于国务院，并将集体土地所有权归属于集体组织，但在此过程中并没有进一步明确由哪级政府的哪个部门代为管理，所以，在法律上也无法对国有自然资源的产权主体代表进行明确。除此之外，我国现阶段的法律法规也没有对各种自然资源资产的社会经济属性进行明确，所以，在实际管理的过程中总是会存在定位不当、管理错位等情况。再加上现阶段所实行的法律法规并没有按照社会经济属性的不同对各种自然资源资产进行明确及分类，这就导致相关部门在实际管理的过程中无法有效地实施资源环境产权保护制度，最终会因自然资源的不合理利用而造成了生态环境恶化过于严重的现象。
2、生态环境的执法能力问题。目前，地方政府对生态环境的执法资源比较匮乏，无法满足现阶段生态环境执法职责的执法要求。所以，相关部门针对以下方面对其进行了有效研究。（1）生态环境执法机构不完善的问题。据现阶段《行政处罚法》的相关规定表明，行政处罚在实施的过程中，只能由具备行政处罚执法权的相关行政管理机关负责，这在一定程度上会对基层环境的监管工作造成很大的影响，也会因基层环境监管工作的难以开展造成执法力度不强、执法效果不高的不良后果。
（2）执法经费短缺的问题。近年来，各地区的费用征收工作的工作难度越来越大，所征收的基层环境监管部门业务资金也在逐渐减少。再加上部分地区的地方政府出现了财政困难的情况，就导致现阶段环保机构的业务经费无法满足实际需求，进而阻碍了环境监管与执法工作的顺利开展。
三、完善生态环境管理体制改革背景下基层环境规制
随着生态文明建设的持续推进，国家生态环境管理体制日趋完善，在此背景下，通过运用环境规制理论和法经济学分析方法对基层环境规制问题的深层原因进行剖析，从以方面完善基层环境规制。
1、转变环境规制意识，弱化政府在环境规制中主导地位。在环境规制中，传统的命令控制型规制手段体现了一种家长式的强制干预，但是选择性忽略社会子系统运行的自主性和法律认知能力的有限性，无论是政府规制还是法律干预，立法者和规制者扮演的角色应从“操盘手”转变为“掌舵者”，充分转变环境规制理念。对政府而言，转变环境规制理念，第一，以市场为主导，加大环境规制中市场的作用。要改变以往用命令控制的规制手段在政治子系统和市场子系统中强行贯彻环境政策，要提高环境政策与经济子系统和政治子系统的敛合度，实现“政治敛合”和“经济敛合”。第二，参与环境规制主体去政府中心化，发挥多元化主体优势。面对环境保护专业知识的复杂性和环境涉及领域的多元性，国家对环境问题的处理和规制并不具有绝对优越地位。
2、对资源环境产权保护制度进行完善。首先，相关部门应对自然资源的用途管制制度进行完善。在此条件下，相关部门应对森林、土地以及水源等自然资源的生态空间进行统一并且有效的确权登记，并对其规定相应的使用方式。在规定中应表明，无论自然资源的所有者归属于哪一部门，都需要根据相应用途管制制度的相关规范标准对自然资源进行合理开发。其次，相关部门应对自然资源的环境市场制度进行完善。无论是自然资源的权利形态属性还是交易规则与交易方式，都应对其进行明确规范，并对自然资源的产权市场与权力交易平台进行有效构建。
3、对执法机构的执法能力进行强化。首先，相关人员应结合相关法律法规对环境执法过程中所存在的体制问题进行有效解决。在实际环境执法工作顺利开展的过程中，应根据该地区的实际情况制定出实用性与可操作性比较高的规章制度，并在生态环境执法的责任划分过程中，实行基层生态环境执法的责任追究制。对于执法能力不强或是执法不到位的相关环境执法部门，应对其进行责任追究，以保证基层生态环境执法工作的顺利进行。其次，各地方政府应对基层环境执法机构的经费问题加以重视，以确保环境执法机构的执法人员能够积极主动的投入执法工作中。与此同时，各地区的生态环境行政机构应加大对生态环境执法工作的支持力度，并为其提供相应的执法工具，以促进执法效率的有效提升。
总结
改善生态环境已作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务，大力推进生态文明建设，厉行生态环境管理体制改革，亟需不断完善基层环境规制体系。这就要不断提升基层环境执法效能，以构建先进的环境监测预警机制、高效的环境信息化支撑系统、全面的环境科技工程体系和完备的环境执法监督制度为重点，提高基层生态环境保护部门履职能力，提升精细化水平，实现基层环境规制由薄弱到加强、由管理到治理、由分散到统一，推进我国生态环境保护规范化。
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