曾群芳
中共彭水县委党校，重庆 409600
抗日战争的爆发使中国形成了前所未有的有利于政治民主发展的国际环境，这一时期是中国民主政治进程转折的关键时期，国民参政会的设置与运行，其上承中国20世纪20年代初期到30年代初期逐步衍生的，以各党派协商合作、共御强敌，从而推进协商民主思想的萌芽，下到20世纪40年代政治协商思想的产生，助推了中国的民主政治化进程。
一、国民参政会的成立
1938年3月1日，共产党向国民党正式提出“建立民意机关”的提议。由于严峻的军事形势，国民党决定接受共产党的提议，在抗战民主的强烈舆论下，于3月29日，在汉口召开国民党临时全国代表大会，制定和通过了《抗战建国纲领》，其中规定“抗战时期应组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行。”4月12日，国民党召开五届四中全会，通过并公布《国民参政会组织条例》，决定成立国民参政会。7月6日，在汉口召开国民参政会第一届第一次大会，宣告国民参政会正式成立。
国民参政会的设立，使国共合作得以实现，国民参政会中各党派参与国是的意识增强，并由此掀起了抗日高潮。《群众周刊》社论对此指出：“这个参政会虽然还不是全权的人民代表机关，但是相当网罗了各省区各民族的代表及许多无党派关系的热心国是的朔望，还能符合国民党临时代表大会宣言中所说的集合全国有志之士以共同治国那句话。”左舜生希望国民参政会是“民主政治的开端”，是对“过去‘国难会议’那样空谈无补的会议”的改进。青年党主要领导人曾琦称：国民参政会“大可试验民主政治”。共产党对于国民参政会的成立，表示了很高的热情，给予高度评价。在毛泽东等7人接受国民政府的聘请后，这7名参政员发表声明指出：“在目前抗战剧烈的环境中，国民参政会之召开，显然表示着我国政治生活向民主制度的一个进步，显然显示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展。国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表机关；但是，并不因此而失掉国民党参政会在今天的作用和意义——进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力的作用，企图使全国政治生活走向真正民主化的初步开端的意义。”另外，共产党在《新华日报》社论中也分析指出：“过去，虽然国民党、共产党去年九月即正式宣布合作，虽然国家青年党、国家社会党及第三党事实上都早已共赴国难，虽然各党派为抗日救国而合作，成为举世皆知的事实；但从没有一个机会能把各党派代表与无党派的各地各界集于一堂，共同代表四万万五千万同胞明白宣布和证明各党派亲密合作的事实。国民参政会的召开，意味着各党派合法存在和携手合作的事实，再不容任何人加以否认或歪曲了！”，共产党也因此而走出去，走向全国，也走向了世界。各党派对国民参政会的态度，都表明国民参政会成立的本意是为了“组织国家政权”，无论是国民党、共产党还是其他各民主党派的初衷，主要是力争在全国范围内实行民主政治，衍生出了各党派人士民主监督、参政议政的协商民主形式。
二、国民参政会的职权与性质
1938年4月公布的《国民参政会组织条例》，该会的职权是决议国民政府对内对外的重要施政方针；向国民政府提出建议案；听取政府施政报告；向政府提询问案。
国民参政会的设立体现了民主政治和协商民主的政治特性，《大公报》在社论中阐述，国民参政会的召开有三个重要的作用：促进民主、宣告团结、共同抗战，具体来讲，一是中国民主政治在抗战中逐渐走向进步的过程。二是告诉全世界，中华民族是统一的、团结的。三是向日本帝国主义示威，它的武力无用，中国越来越强大；它的挑拨离间无用，中华民族越来越坚实。”。抗日战争时期，共产党和中间党派借助国民参政会这个政治平台，先后发动了两次宪政运动，这两次运动是在充分沟通协调下开展的，使实施民主政治与促进抗战合二为一，很大程度上推动了抗战时期协商民主的发展进程。
尽管国民党称国民参政会是“反映民意决定国家大政方针之代表机关”，但是国民党占了大多数席位，参政员均由国民党中央遴选，并不能完全代表全国人民的意愿，不是各抗日民主党派所期望的那种完全代表民意的政治机关，但它毕竟是抗日战争时期国民政府为吸纳民意所作出的较为合理的选择，因此各抗日民主党派对这并不十分民主的政权机构，给予了一定程度的理解、接受、支持与欢迎。因此国民参政会是一个国民党中央最高“咨询机关”，也是一个战时政治协商机关。国民参政会的性质是由其内部和外部两方面的环境所决定的。从其内部因素看，国民参政会的运行和结果反映了其在团结抗战、争取民主，具有建言献策、参政议政、协商民主的咨议性质。从其外部因素看，参政会的性质受三个因素影响：一是为团结抗战的总目标；二是为社会变“训政”为“宪政”的普遍愿望；三是为国共合作与冲突关系。这三个因素的合力作用，从外部因素上决定了国民参政会的作用和意义，“咨议”性质是对这双重目标的作用和意义的概括。
三、国民参政会参政员的构成
国民参政会在其组织构成及参政员的产生等问题上，基本上克服了民国民治基础的薄弱性所带来的局限性。国民参政会代表的组成，体现了一定范围内的民意，体现政治民主的精神，具有一定程度上的专业水准，主要从某一领域的精英阶层中遴选出来，主要从以下四方面人士中产生：一是各届地方代表人士；二蒙古、西藏地方代表人士；三是海外华侨代表人士；四重要文化团体代表人士。这四方面的人员中，基本上都是活跃在政治舞台上的优秀代表人士，比如共产党、职教社、国社党、救国会、第三党、青年党的领导和骨干，构成了参政会中的各种主要的政治力量和集合，国民参政会为各参政员共商国是提供了一个下情上达、反应民众利益诉求的政治平台。《国民参政会组织条例》的很多规定在一定程度上限制了国民政府对国民参政会的干预，从而保证了协商民主的有效开展。国民参政会在战时的积极作用与国民参政员的各种努力分不开的，历经四届国民参政会的参政员王云五曾说过：“历届参政员在各次会议中所表现者，不仅移置于以后相当各国国会的立法院中，并无逊色，可能行宪以后的立法委员所表现者，且多取法于国民参政员。”《国民参政会组织条例》正式公布后，各抗日党派对国民参政会的构成还是比较满意的。民盟参政员罗隆基曾经指出“参政会在人选方面，我们不能说完全满足人民之意，但这是北伐以来，破天荒的一种新设施。社会各方面都有人士参加，这可以说是中国完成民主政治过程中的一大进步。我们希望国民参政会的权限能够更提高一些，使许多参政员能够真正贡献出许多有利抗战的意见，以供政府采用。”
国民参政会对参政员任职资格和人数进行了规定和限制，第一届国民参政会容纳了不同社会阶层、不同党派的精英代表，两百名参政员包括了抗日党派的领袖和共产党、国民党、国社党、青年党、救国会、第三党、职教派等代表人士。这些来自不同阵营的参政员围绕团结抗战以及民主建国等一系列问题，向国民政府提出许多具有重大意义的提案，国民政府采纳了参政员提出的部分主张和建议，表明了国民参政会对协商民主进行有效的探索。