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摘要：基于对我国乡村发展五大阶段及其空间范围、行政建制、资源要素、产权制度的基本认识，从规划传导性、要素全面性、运行系统性上解析乡村规划面临的主要问题和挑战。乡村振兴是国家为了解决三农问题提出的战略要求。
关键词：国土空间规划体系；乡村振兴规划
引言
建立国土空间规划体系是中央结合生态文明建设做出的重大战略部署，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。构建以国土空间规划体系为基础、国土空间用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，优化国土空间开发保护格局，推进规划审批制度改革，建立以生态文明为导向、适应高质量发展要求的空间治理模式，是从自然资源部到各地方规划和自然资源管理部门亟待探讨和明确的重要任务。同时在乡村振兴战略实施和农村产权制度改革背景下，从中央到地方对于乡村地区的规划和空间治理优化也提出迫切需求。
1乡村振兴规划编制方向
在国土空间规划背景下，国土空间规划与乡村振兴战略的融合与补充，是在国土空间整治的基础上，推进乡村现代化发展，使乡村社会、经济、文化建设全面重构。基于国土空间规划战略，乡村振兴规划的编制应统筹城乡经济、区域一体化发展。相关部门应按照乡风文明、产业兴旺、生活富足、生态宜居等要求，把握乡村振兴规划编制方向，从文化、环境治理、生态、产业、人才等方面应对“三农”问题，引导乡村建设工作有序、有效推进。在国土空间规划体系下，乡村地区还需落实特色农业，构建“农产品生产、加工主导，旅游休闲产业融合”的发展模式。基于此，乡村基础规划编制工作应及时制定乡村空间管理、发展、控制方案，积极完善各项基础设施建设，优化乡村居民居住及生活条件，营造和谐乡村人文环境，形成“分区分类”“区域统筹”的多层次乡村空间体系。此外，相关部门应结合乡村建设现状，以技术引进、资金扶持为方向，设计符合乡村发展的空间规划及改造项目，改善乡村居民的居住环境。而在各村庄规划中，相关部门需整合国土空间规划的具体方式，分析乡村人口信息变化以及乡村地区的区位条件、产业趋势，同时尊重地区特色，重视乡村振兴规划与地方实况的契合度。
2乡村振兴规划面临的主要问题和挑战
2.1如何建构规划传导体系
长期以来，我国国土空间保护管理体制管制形成了纵向分级管理、横向部门管理相结合的方式。不同层次规划之间的纵向传递机制主要依托行政管理体系，落实规划编制和实施责任主体。但在开发边界划定前的乡村地区，基础数据的精细化管理任重而道远，权责对应的规划传导体系和传导单元并不清晰。
2.2如何实现全域全要素管制
国土空间规划编制的基础、乡村振兴战略实施的关键是要素（包括劳动力、土地、资金、技术、人才、信息等）的合理优化配置。其中土地是空间规划配置和管制的主要对象，但过去的各类规划和用途管制未能真正实现国土空间的全部覆盖及有效管理，在土地用途管制制度中，对建设用地与农用地间转换管制较为严格，但针对具有生态属性的未利用地缺乏管制设计；在城乡规划体系中，相对建成区内而言，城市建成区之外的空间管制流于粗放；在自然资源中，对于耕地、生态公益林的管控要求明确，但对于低等级的耕、园、林、草、水及其周边空间地带管制不足、利用随意。如何建构覆盖全域、全要素的国土空间（特别是非建设空间）用途管制制度并保障其有效实施，是乡村地区国土空间资源利用和管制的难题。
2.3如何完善公众参与和行政运行机制
传统乡村规划的编制以自上而下的行政指令型为主，易忽略地方和村民的实际需求。在规划编制阶段，村民的主体意识薄弱，企业、设计师、志愿者等其他主体的参与性受制于发展阶段和政策环境影响，难以良好地介入形成乡村发展合力。
在项目实施阶段，乡村项目易受村民意愿、自然地理、人文风俗、建设经济性等因素影响，引起项目选址、管控指标、供地边界、永久基本农田等规划管控内容的调整，造成反复审批、项目落地困难；或由于不同阶段的团队更换，使实施效果偏离规划初衷等。
3乡村振兴在国土空间规划体系下的构建与实施
3.1明晰乡村地区规划定位
乡村规划作为国土空间规划的基础部分，是优化我国土地整体规划格局的重要途径。在国土空间规划背景下开展乡村振兴规划编制工作，应预先明晰乡村地区规划定位。一方面，确立“全类型要素+全区域空间”的规划编制对象，综合划分乡村地区的国土空间，统一规划当地山林、农田、河湖等自然资源，巩固环境、资源安全的规划成果。另一方面，村庄是乡村区域内的上位规划对象，属于“多规合一”的综合规划。对此，相关部门应合理安排村庄区域范围内产业发展，高度整合地区旅游、村庄建设、土地利用等核心要素，引导、调控该区域内的空间整治工作，满足乡村振兴战略综合性要求，区分乡村规划与城市规划，主动挖掘其独特价值。
3.2全域全要素的空间管控体系
（1）以管制分区和核心指标落实底线约束，建立基于分区的空间准入机制和建立约束指标统筹机制。（2）以图则管理落实用途管制和风貌引导，以详细规划图则落实国土空间用途管制。按照生态空间、农业空间、镇村建设空间提出不同的管控要求，落实乡村地区主要发展和管控指标，作为乡村建设项目规划许可和土地供应的法定依据。（3）探索空间管控的弹性适应和动态管控，适应乡村建设项目影响因素多、不确定性大的特点，对于规划期间比较明确的项目可完整落图一是通过编制详细规划调整或走规划执行途径，明确规划条件；二是通过编制综合的项目实施方案，与详细规划调整程序合并，同步完成规划调整、方案设计和行政审批事项。（4）完善非建设用地之间的用途转用机制，统筹考虑自然资源各要素，建立基于地块的用途转用机制。在实施农用地转为建设用地用途管制的基础上，建议结合目前推进的自然资源确权登记工作，探索建立与自然资源权属边界、相关权益主体等有效衔接的农用地内部、以及农用地与未利用地之间等全地类转换机制和用途转用规则，实现乡村国土空间各类要素的总量控制和系统平衡。
3.3借助国土空间规划完善乡村空间布局
相关部门在地区专项规划研究背景下，可借助国土空间规划要求完成乡村空间布局，进而推进乡村振兴规划编制工作。相关部门应以土地利用规划为前提，根据产业、乡村建设、自然资源条件等，划定乡村生态、农业、基础建设等功能性空间。
3.4引导村民的积极参与
乡村振兴的建设，还应让村民积极参与，围绕村民的需求进行村庄规划，这样才能保证村庄规划达到良好的效果。为此在村庄规划编制过程中，应加强与村民的沟通协调，针对不同的村庄情况，编制不同的村庄规划。对于有条件进行编制的村庄，可以采用“自上而下”的协调模式，“自上”是指“驻村规划师”，深入村庄了解居民以及生产实际情况，科学、合理的编制村庄规划。
结束语
随着国土空间规划编制的全面展开，我国村庄规划已经转向了多规融合、多规合一的全新规划体系，在规划过程中需要加强土地管理、城乡规划、经济地理、旅游营销、工程设计等多领域合作，助力实现乡村振兴战略目标。
参考文献：
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