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摘要：自2015年国家发布《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（下称决定）允许农村集体土地入市以来，已过去近五年。政策实施过程中地产化趋势严重，影响了政策推行效率和执行方向。本文主要围绕成都市的政策执行情况展开论述，仅供参考。
关键词：集体建设用地；入市政策；展望
前言：解决农民土地问题始终是我国的头等大事，但长期以来土地要素市场化滞后，地方政府占据了农村土地调配的主导权，使农村土地规模经营效率严重不足，农民利益无法得到切实的保护。因此，国家从2006年开始不断探索农村土地改革的康庄大道。
一、集体建设用地入市政策研究
（一）2004版《土地管理法》不允许集体土地入市
2004年版《土地管理法》（下称旧土地管理法）第63条规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；第43条规定需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。
（二）前期实践对旧土地管理法的突破
在2019年新土地管理法出台前，国家围绕旧土地管理法做了许多探索和突破。
1.2006年3月，国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》决定对集体非农建设用地使用权流转开展试点工作。
2.2014年8月，国土资源部、财政部和住房和城乡建设部《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》为集体建设用地流转做操作层面的准备。
3.2015年2月，“决定”允许北京市大兴区等全国33个试点区域的农村集体经营性建设用地使用权（下称集体用地）入市，与国有建设用地同权同价。
4.2016年5月，中国银监会、国土资源部《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》在试点地区入市的集体用地可办理抵押贷款。
5.2017年5月，成都市郫都区印发《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》等28个改革配套文件。地上建筑物及其附着物转让出租的，相应的集体用地随之转让出租。
6.2019年4月，中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出建立集体用地入市制度，加快完成集体用地确权登记颁证和地上建筑物房地一体、分割转让等。
7.2019年国家发改委《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》。集体用地出让年限、抵押等参照同类用途国有建设用地执行。推进集体用地和地上建筑物房地一体、分割转让。建立集体用地二级市场。
事实表明，在旧土地管理法实施期间，对于集体建设用地的流转和使用，政府一直在寻求突破。经过10多年的探索，集体用地的全面改革已具备条件。
（三）2019版《土地管理法》允许集体土地入市
2019年8月26日，全国人大审议通过《土地管理法》修正案，从法律层面允许集体用地入市。
集体经营性建设用地指具有生产经营性质的，用于兴办企业、商业所使用的农村集体建设用地。必须进入土地交易市场公开招拍挂，不得用于建设商品住宅。
顶层设计完成了，大的法律层面突破了，但与之衔接的法规、规章及实施细则如何配套，还任重道远。
二、集体建设用地二级市场分割转让相关政策研究
不少集体用地项目违背了农村土地用于生产经营的政策初衷，出现了严重的地产化倾向，许多项目披着农业经营的外衣，实际是进行商品房销售。
由于国家在集体用地二级市场的政策还不完善，许多地区根据集体用地与国有土地“同等入市、同权同价”原则，参照国有用地政策执行。有的地区直接可以产权分割转让；有的地区将拟出让地块划分为若干块，建成后直接将单宗地块随地上建筑物一并转让。
（一）逐步完善建设用地使用权二级市场
国家从宏观层面逐步完善二级市场。
1.2017年1月，国土资源部《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》完善建设用地使用权转让机制、探索土地分割转让措施，并开展6个集体用地二级市场试点地区。
2.2019年7月，国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》明确建设用地使用权转让形式，完善土地分割、合并转让政策。
（二）各省市发布具体实施意见
1.2020年6月，重庆市人民政府办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》与上述指导意见基本相同。
2.2020年6月，四川省人民政府办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》对国有用地二级市场的转让、分割、合并进行了详细规定。意见还指出，已依法入市的集体用地可参照本意见执行。
由此可见，随着国有建设用地二级市场政策的逐步清晰，集体用地很大可能会参照执行，但这并不代表国家鼓励集体用地地产化，集体用地仍然只能用于经营而非居住。
三、集体经营性建设用地案例分析与前景展望
集体用地入市一度缺乏具体的实施细则，处于政策红利期和机遇期，也容易出现钻政策空子的情况。
成都市郫都区是2015年的33个试点地区之一。A项目是郫都区集体用地入市的代表项目，呈现了政策试点期间集体用地上市和利用的全过程。研究A项目，有助于加深对集体用地利用现状的认识。
（一）政策宽松期
2015年《决定》出台后，A项目投资方在2016年购得第一批集体用地。A项目以农产品经营和乡村旅游为噱头，建设川西风格的家庭农庄，单栋总价300-500万，向企业销售。项目初期其农、旅、居结合的创新性模式深受业内赞誉，其家庭农庄也受到消费者追捧。郫都区政府在该时期并未对建筑形态和分割转让做明确规定。
（二）政策收紧期
2019年3月，郫都区出台《成都市郫都区社会投资田园综合体项目导则》以及《成都市郫都区十亩以下农村集体建设用地项目投资流程》，对集体用地项目的建筑形态、建筑用途、自持比例等做出严格要求：严禁商品住宅或私人庄园会所；严禁住宅或类住宅形态；田园综合体项目建设用地不超过100亩；最低自持面积也做出详细规定。
颁布新土地管理法后，各地出台政策，遏制假借现代农业、产业融合、生态建设等名义获取集体土地，违规建设所谓私家庄园、休闲农庄等非农设施。
A项目在此期间更偏向居住产品的市场化销售，淡化了农业经营理念。随着国家政策收紧，该项目在产权分割、转让登记、后续地块获取等方面面临较大的政策阻力和监管。
到2020年初，A项目陆续爆出诸多负面新闻。
（三）政策总结与前景展望
1.政策总结
《决定》出台以来，不少集体用地项目通过产权分割转让或者宗地零星分散布局，实现了单栋建筑的分割出售，变成了商品房开发项目，违背了国家解决农村土地问题的初衷。
国家一方面要促进集体用地二级市场的成熟，加快农村土地要素市场化步伐；但同时，又要防止地产化、住宅化。
成都市在这方面给出了初步答案，即通过在规划、建筑形态和自持比例等方面的严格控制，让集体用地真正做到经营化、产业化，杜绝地产化、住宅化。
2.前景展望
集体建设用地未来的方向还是离不开农业产业化，不管是农产品经营、农业科技研发，还是乡村旅游、乡村文创，集体经营性建设用地的入市和转让，要真正做到为农村谋福利，带动农村经济发展，杜绝圈地运动。
参考文献：
[1]张末冬，集体经营建设用地入市意义深远，百度文库，2014年12月4日
[2]天府文旅，成都多利桃花源：风口下的反面教材？搜狐网，2018年12月14日