王超，单树人
陕煤集团榆林化学有限责任公司，陕西 榆林 719000
摘要：工程总承包是国家及相关部委重点推行的承发包模式，《工程总承包管理办法》这一重要规定的下发势必对房屋建筑和市政基础设施两个行业的工程总承包产生巨大影响。作为工程总承包模式的主要推动行业-煤化工行业，该办法的实行将对煤化工工程总承包产生什么样的影响，带来什么样的思考，指明什么样的道路，以及目前工程总承包推行的障碍，本文进行了分析阐述。
关键词：工程总承包管理办法；双资质；招投标
1 引言
2019年12月23日，中华人民共和国住房和城乡建设部及国家发展和改革委员会共同下发了《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称：“办法”）。该办法是在《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）两个文件下，住建部与发改委对房屋建筑和市政基础设施项目两个领域的工程总承包做细化规定。自1984年工程总承包被国务院纳入《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》以来，工程总承包在我国逐步推行。发展至今，因立法不足而缺乏指导操作性已经成为工程总承包制度的发展瓶颈。此次出台该办法，并以住建与发改两部委名义下发，足见该办法的重要性。
我国富煤、贫油、少气的能源资源禀赋，决定了我国能源结构在可预见的未来仍将以煤为主，发展煤化工符合我国能源资源特点，有利于优化能源结构。石油,天气是重要的战备储存能源,中国是世界第二大炼油国和石油消费国,第三大天然气消费国,原油对外依存度近70%,天然气对外依存度超过40%。故在5月22日上午9时,第十三届全国人民代表大会第三次会议正式开幕。其中,政府工作报告重点强调,保障能源安全。推动煤炭清洁高效利用,发展可再生能源,完善石油、天然气、电力产供销体系,提升能源储备能力。煤化工对我国国民经济发展的重要性不言而喻。以煤代油为核心的新型煤化工发展战略是保证国家能源安全的重要途径之一。倡导煤炭燃料与原料用途并重，助推我国煤化工产业进入新一轮的快速发展期，煤制甲醇、二甲醚、烯烃、煤间接液化、煤直接液化和煤制天然气等各种新型煤化工项目争相上马，主要煤炭生产省区相继制定煤化工产业发展规划。现就从该办法的内容分析其对煤化工工程总承包的影响做以下分析。
2 《工程总承包管理办法》对煤化工行业工程总承包的影响
2.1 “双资质”的推行是必然
回顾工程总承包发展历程，自 1984年9月，国务院印发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发[1984]123号），从法律上推动了工程总承包模式在我国的成长。到2019年5月22日，住建部和发改委发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》，对工程总承包相关承发包、招投标、风险分担、分包管理、质量安全责任、责任追究等作出制度规定，为工程总承包模式予以规范。回到本文开头，两部委对房屋建筑和市政工程基础设施项目从全方位进行了规范要求。该办法共四章二十八条，其中第二章工程总承包项目的发包和承包第十条规定“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”，这是工程总承包模式下首次明确双资质要求。办法就联合体协议和工程总承包合同做出的相关规定也有助于规范联合体权责划分。双资质充分体现了工程总承包的核心特征，即设计施工的高度统一，使承包人充分具备承担项目建设全部风险的能力。为煤化工工程总承包招投标条件设置明确了方向。
2.2 明确设计、咨询单位参加投标的条件
第十一条规定“工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位”。根据2011年12月20日，九部委共同下发了《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件》第一章1.4投标人资格要求1.4.3条“投标人不得存在下列情形之一：为招标项目前期工作提供咨询服务的”；根据2007年11月国家九部委令第56号发布的《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》中1.4.3条规定：“申请人不得存在下列情形之一：（2）为本标段前期准备提供设计或咨询服务的，但设计施工总承包的除外”，可见，第56号文是允许承担前期设计或咨询服务的设计企业参与工程总承包投标的；两者所存在的冲突在该办法第十一条得到了合理地解释。为什么称之为“合理”呢。从项目的全生命周期来看，前期从项目的可研立项、初步设计审查往往是影响项目价值最关键的阶段，若将这一区段的设计或咨询服务单位排除在外，明显存在不合理性。
同时，需要注意的是，该办法仅规定了政府投资项目招标人应公开已经完成的相应文件，但未就何时公开以及如何公开作出具体规定。我们认为，考虑到投标期限普遍偏短的现实，为保证招标的公正性以及项目投标报价的充分竞争，该文件公布的时间应以充分消除此类单位的信息优势为标准，以确保其他投标人有机会在同一起跑线上投标。
2.3 淡化施工图设计文件审查
在该办法征求意见稿第二十五条（施工图设计文件审查）：“工程总承包单位自行完成或者分包工程设计的，工程设计图纸和竣工图纸应当增加工程总承包单位图签栏，并由工程总承包单位项目经理签字。工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实施情况，分阶段审查施工图设计文件”。最后在发布该办法后，对这一内容直接取消，这体现了办法制定部门对工程总承包单位作为风险主体承担者的考虑。从风险主体承担者的方面看，即使从办理报建、质检安检备案和施工许可等监管手续的角度看，都应该由工程总承包单位负责并承担该项工作。
2.4 淡化施工许可证的办理
在该办法征求意见稿第三十四条（施工许可证办理）：“工程总承包项目开工前，建设单位可分阶段向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。
县级以上地方住房城乡建设主管部门应当在工程总承包项目施工许可证、工程质量安全监督手续及相关表格中增加工程总承包单位和工程总承包项目经理等栏目，并根据工程总承包合同及分包合同确定设计、施工单位”。最后在发布该办法后，对这一内容直接取消，这体现了办法制定部门对“上位法”缺失存在的顾虑。即站在传统意义的角度上看工程总承包，建设单位办理施工许可证不可避免地存在“分阶段”借助工程总承包下的“施工总承包”办理相关手续。这与工程总承包单位作为责任主体的工程总承包内涵又相偏离，但征求意见稿有为我们现场实际操作指明了方向，提供了解决思路。
3 目前煤化工工程总承包发展存在问题及展望
煤化工工程总承包的发展在具体实施中尚存在以下问题。
3.1 税率
根据国家规定的税率，勘察设计执行6%，设备材料执行13%，施工执行9%。三种税率所适应的还是传统意义的施工总承包模式。这在实际招投标、结算、审计等实施过程中仍然存在较多困难。这也无形中阻碍了工程总承包模式的推广。
3.2 招标
根据《招标投标法》和《必须招标的工程项目规定》，对于规定范围内的工程建设项目，采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在 400 万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在 200 万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在 100 万元人民币以上。在工程总承包项目中，承包单位对工程的设计、采购、施工等阶段实行总承包，即同时涉及上述三类采购。因此该办法第八条规定：“项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到上述国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。”而对于不属于必须招标范围内的工程总承包项目，则可由建设单位直接发包。这是该办法在刻意去适应《招标投标法》和《必须招标的工程项目规定》，现行的招投标管理办法不能完全适用于工程总承包的交易特性，政府及主管部门应该根据工程总承包的模式制定与之相应的法律法规。
3.3 监理
根据相关法律法规，监理具有强制性，且实行建设单位聘请对施工过程进行监管，当采用工程总承包模式时，所针对的是全过程的管理，两者从范围上就有偏差。同时，监理的职责与施工图审查机构、工程总承包人的职责均有重叠部分。故推行监理制度的改革是促进工程总承包健康发展的一个重要方面。
3.4 市场与信用体系
工程总承包模式下最关键的就是“信任”，即建设单位高度信任工程总承包人。但目前就煤化工工程总承包而言，往往存在工程总承包人拿项目，然后将施工低价分包，而作为主体的设计单位获得高额利润，“两张皮”现象体现了当前工程总承包市场与其核心精神的背离，从而给建设单位带来巨大风险。国内信用体系的廉价，违约成本的低廉造成信用体系的崩裂。工程总承包推行有其天然优势，但市场的完善和监管，信用体系的建设是政府及相关部门推动工程总承包健康发展的又一个方面。
3.5 审计
工程总承包一般签订固定总价合同，即总价包干，严格按照固定总价合同的性质，固定总价合同是不需要开包审查或审计的。在实际结算时，政府部门人员往往要求开包检查，不可避免地对工程量进行核增或核减，这对合同本身就是一种否定。
3.6 分包的界定
若将工程总承包简单地理解为是“设计+施工+采购”，从而要求工程总承包单位必须参照施工总承包单位，对所承接的工程总承包项目的施工实施再发包时，只能当作专业分包对待，按照有关规定施工企业将无法再进行专业分包。在这里，应该讲工程总承包单位理解为“发包人”。因为其所承担地风险，所负权责完全和真正意义上的发包人一致，已经承担了全面风险，则应给其相应权利。不能将其按照“施工总承包人”对待来考虑分包。
4 结语
《工程总承包管理办法》里程碑式的规定下发后，势必对全行业的工程总承包产生深远影响。自办法下发后，2020年5月，住建部对《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）进行修订，形成了《建设项目工程总承包合同示范文本》（征求意见稿）。2020年7月，住建部《推动智能建造与建筑工业化协同发展的指导意见》中提出：加快培育具有智能建造系统解决方案能力的工程总承包企业，统筹建造活动全产业链，推动企业以多种形式紧密合作、协同创新，逐步形成以工程总承包企业为核心、相关领先企业深度参与的开放型产业体系。2020年，全国各省/市密集发文为贯彻落实国务院、住建部一系列文件精神，浙江、上海、福建、广东、广西、湖南、湖北、四川、吉林、陕西等地启动了工程总承包试点，相继发布工程总承包的相关政策，重点在房屋建筑和市政建设领域推行工程总承包模式。2020年6月24日，陕西省住建厅发布了关于贯彻落实《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的通知，全面推广工程总承包模式，重点对施工和设计资质互认，调整安全B证取证人员范围，三类政府投资的房建/市政项目带头推行工程总承包等做了详细规定，为下一步推进实施奠定了基础。
同时，煤化工行业设计、施工企业应顺应形势发展，进一步完善资质、人才储备等，同时充分做好政策以及行业、地域政策研究，必须先做到“尽人事”。针对工程总承包推行过程中的障碍，相信工程总承包模式的天然优势，以及市场的选择，将不断推进制度的完善。
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