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基于比较视角的中国公务员退出制度研究

发表时间：2021/1/12 来源：《文化研究》2020年12月下作者：王宁宁

[导读] 随着时代的发展，我国公务员管理制度在时代的发展中不断完善。但公务员退出制度在实际的运行中以及法律法规的完善中还是存在与实际不相符的地方。本文基于比较视角，以具有代表性的日本、美国、新西兰的退出制度相关内容为比较蓝本，对完善我国公务员退出制度提供一定的启示与借鉴。

黑龙江哈尔滨黑龙江大学王宁宁 150080

摘要：随着时代的发展，我国公务员管理制度在时代的发展中不断完善。但公务员退出制度在实际的运行中以及法律法规的完善中还是存在与实际不相符的地方。本文基于比较视角，以具有代表性的日本、美国、新西兰的退出制度相关内容为比较蓝本，对完善我国公务员退出制度提供一定的启示与借鉴。本文以相关理论为依托，从中国公务员退出前、退出中、退出后三个方面入手，分析退出条件、退出实施以及退出后的保障中的问题。通过对国外的公务员退出制度的相关方面内容进行分析，借鉴其有益之处来拓展我国公务员退出制度的新理路。
关键词：公务员；退出制度；比较视角
        一、公务员退出制度涵义
        （一）公务员
        国内外公务员的概念和范围并不一样我国的公务员法以及公务员暂行条例对公务员的界定并无区分中央和地方，在我国境内依法担任并执行公务、拥有国家编制且国家财政负担其工资福利的行政工作人员都属于公务员，特别强调的是我国的公务员法的实施对象包括公检法以及相关各级党政机关的工作人员等。
        （二）公务员退出制度
         公务员退出制度是通过辞退、退休等退出方式行为离开公务员队伍，它是一系列退出行为和退出制度以及规则的总称。公务员退出制度主要有三个主要方面构成，它包括退出前、退出中和退出后三个方面。退出前是指退出的条件和因素，它是退出制度的首要前提。退出中是指退出制度在实施过程中的环节。退出后则是指公务员退出后的制度以及福利保障。退出后这一环节主要是退出制度对退出对象的保障，这一环节的实施为公务员队伍的新陈代谢起到制度保障，让退出对象没有更多的忧虑。总的来说，这三个环节互为表里，相辅相成，互为一体。
        二、中外公务员退出制度比较
        （一）退出前比较
        1、新西兰退出的制度—公务员雇佣合同制度与执行官制度
        （1）雇佣合同制度
        国外公务员退出前的制度主要体现在公务员来源途径。如新西兰实行的公务员雇佣合同制度。以前新西兰的公务员系统并没有现在高效廉洁。为了改变新西兰公务系统的胡作非为，乱踢皮球，责任推诿，效率低下的问题，该国颁订《国家部门法》。该法的实施把自由平等和竞争作为入门标准，取消了公务员终身制，而是运用了任期制。特别是《雇佣关系法》的实施，各级部门从上到下的普通公务员均与上一级部门签订雇佣合同，雇佣合同并没有硬性规定，根据职位特点，双方自由协定签订。根据合同，合同对公务员的退出规定都有明确且具体的规定，退出条件以及考核标准都有明确的规定，公务员只需要根据合同履行责任和义务即可。
        （2）执行官制度
        执行官制度也是根据自由、平等、竞争的原则展开。执行官制度是根据公务员任期终身制的调整所改变的，目的就是为了充分发挥公务系统的执行活力。这项制度主要是各部长负责把控宏观政策的方向，执行官则负责具体实施以完成绩效目标。这项制度把绩效考核运用的十分到位，把市场竞争的方式引入到公务员管理系统，企业化的管理使执行官拥有上级部长赋予的经济政治人力职权，有利于组织管理，提高效率，促进管理。各级部门对下级部门有一定的管理权，因此各级雇员都有一定的压力，因此提高了效率同时提高了考核的公平性。公务员雇佣合同制度和执行官制度对于公务员的退出前有良好的意义。
        2、中国公务员退出前制度
        我国退出前的制度主要体现在法律上。相关法律对公务员退出有详实的规定。主要有辞退、自主辞职、责令与引咎辞职、退休、开除等多种退出渠道。随着聘任制公务员的推行，解除合同也是公务员退休的一种方式。因此，从理论上来说，我国公务员的退出渠道着实丰富，但是在实践的过程中，由于各方面原因，我国公务员的退出渠道实际上还是有提升空间的。按当前情况看，公务员的退出主要体现在退休。因为在没有重大违法乱纪的情况下，一般公务员不会被随意开除。而对于引咎辞职则主要是对于领导而言，且并不是真正的退出。另外对于公开选聘的公务员，因为考核而退出的实在是不多。因此退出多局限于退休或者其他重大情况而必须辞职或者开除。
        （二）退出中比较
        1、美国退出中的制度—灵活雇佣形式及离职限制
        （1）灵活雇佣形式
        在退出中的制度，国外主要体现在雇佣方面，由于雇佣条件所实施的退出。例如美国的灵活雇佣制度多借鉴于英国，由于客观环境原因，美国的公务员终身制被雇佣制逐渐打破。为提高公务系统的效率以及实现公务系统的合理流动，对于一些岗位，美国采用了有期限的雇佣制，雇佣期限不等。灵活短期的雇佣制度使各组织的工作人员可以以雇佣的形式交流到更高的政府部门。促进了美国公务系统的合理流动。
        （2）离职限制
        在美国雇员退出中也是有离职限制的。无论是什么级别的官员或者雇员在离职或者退休后都得遵循相关准则以防止利用权力谋取私利。不能以个人手中所拥有的各种资源为自己或者其他组织谋求利益。公职人员一旦违背相关法律就会受到法律的惩处。美国公务员在离职以后，对于他们行为的监督主要有廉政长官负责，落实相关限制以及监督。
        2、中国公务员退出中制度
        中国公务员退出中的制度主要有离任审计制度。这项制度主要是为了防止公务员逃避相关责任。离任审计制度并不是在辞职前开始，而是在辞职后才开始审计，因此存在一定的滞后性。这个问题并不利于保护国家和人民的利益。其次就是末位淘汰制度，这项制度的实施主要是为了提高系统公务人员的紧迫感，作用在于使竞争力提高工作效率。末位淘汰制度制度在一定程度上是一种创新。
        （三）退出后比较
        1、日本退出后的制度—“再就职”制度
        对于退出后的的制度，主要起到了保障作用。在国外中也有相关制度，如日本的再就职制度。这项制度实施的起因是二战后国内经济迅速增长，公职人员素质提高以及公务员完善的激励与制约制度奠定了良好的社会基础。其特点是日本公职人员在退休或者以其他形式离开公务系统后，它们可以根据个人意志通过政府相关部门引到相关企业继续就业。当然相关部门的引荐带有一定的命令色彩，因此，他们的再就业基本不会受到干扰，因此十分顺畅。这项制度的好处是在实现退休人员再就业的同时，一些系统内的公务人员也可以根据个人意愿重新就业，当然是在相关政府人事部门的引荐，这样，在一定程度上加快了政府部门公务人员的新陈代谢，同时为公务员的退出提供了制度保障。但这项制度在一定程度上打开了公权向私权转化的通道弊端。因此日本政府做了相关的优化，把再就职的权力收到内阁，该权力不再属于人事院。最重要的使日本政府对再就职进行了制度设限，消除制度的随意性。
        2、中国公务员退出后制度
        我国法律规定，公职人员在辞职三年内，不能到与任职时负责领域相关的企业等营利组织任职，且不能从事与原工作直接相关的营利性活动。这条规定并没有详细的规定，因此在实际的操作过程中并没有明确的界限。

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其次就是我国公务员退出后，再就业制度并不成熟，相关部门在指导再就业的过程中主要充当了中介作用，并没有明确的起到保障作用。
        三、中国公务员退出制度问题分析
        （一）传统儒家思想与文化的束缚
        1、“官”为本思想根深蒂固
        受儒家传统儒家思想文化的影响，我国自古以来就比较重视入仕。官本位思想十分严重，从金榜题名到以官为荣。是否成为公务员，成为公务员之后的级别高低成为人们衡量一个人是否成功的重要标准。随着时代的发展，市场经济的不断发展，人们的择业观越来越丰富，但始终也不能根除官本位的思想。
        2、儒家中庸思想影响
        儒家这种中庸思想在我国目前的公务系统还是存在的。人们为了寻求稳定，在拥有当前利益的同时想方设法保护它，因此许多公务员并不愿意离开这个“铁饭碗”。中庸思想也称为许多人的处世之本。
        （二）相关法律制度制定实施不到位
        1、配套法律法规缺失
        健全的法律是保证公务员退出的重要根基。目前我国公务员法规定适用对象很明确，公检法以及党政机关工作人员。但是公务员的选拔途径相对丰富，这样就会造成适用对象真空，一些公务员法并不适合于一些公务人员。其次就是在法律制度落实的过程中，总会受到一些客观因素的影响。比如利益、人情等。这样就造成一些法律制度并不容易落实，在实际的操作过程中会出现形式主义的问题。同时，对于相关法律执行监管不到位，监管缺失等问题并不利于保证公务员退出的公平性以及保障性。
        2、制度实施执行不到位
        “人情社会”思想自古以来都有。人情也是影响制度执行的重要因素。一些公务员虽有自愿退出的意向，但是一旦有相关人员的挽留，他就会有思想变化，因此对于退出会有思想斗争，碍于各种人情，思想包袱重，因此并不利于公务系统的新陈代谢。同时对于公务员考核环节，我国法律规定的公务员考核主要有两种，一种是平时考核，一种是年度考核。平时考核在实际执行的过程中并不是很好的落实，因此整个考核就落到了年度考核。但是考核标准如果不结合实际，只是根据书面标准来进行考核，难免有失公允。最重要的是一些公务员即使出现了工作不积极的问题，部门通常会给予补救，通过各种方式使其合格，所以很少会出现不称职的情况。这些问题在一定程度上都是制度实施不到位的具体体现。
        四、中国公务员退出制度优化思路
        （一）完善公务员退出的法律制度保障
        1、完善公务员的退休制度
        公务员退休是指任免的行政机关解除与个人职务的一种方式。应建立弹性退休制度并加强公务员退休后的社会管理，制定鼓励提前退休相关政策，能够促进公务员群体的利益最大化，增强法律的普适性。我国可以借鉴西方国家推行的公务员管理社会化，即国家负责制定并监督法规政策的执行，社会机构负责管理具体事务，既有利于塑造政府公信力，又有利于提升政府工作效能。
        2、规范公务员的辞职制度
        辞职是公务员退出行政系统的一项基本权利。限制条件过多使公务员受拘束。应激励公务员的自主择业权。不愿留在行政系统继续工作的人应该允许并鼓励其转行。我国公务员相关法律规定的公务员最低服务年限不仅限制了公民的自由，还降低了公务员的工作效率，从而导致越来越多的公务员“混日子”，不利于国家的长治久安，应予以取消。
        3、严格把关公务员的辞退和开除制度
        辞退和开除是公务员任免机关依据公务员的绩效考核结果，在符合法定条件下履行的职权。因此，建立科学合理、可操作性强的绩效考核制度迫在眉睫，公平公正的考核结果是衡量公务员能否被辞退的关键标准。相关法律规定的辞退情形部分缺少实际操作性与详实的具体标准，其次，相关规定中对正当理由未做解释且规定较为模糊，加上主观主义易造成人员冗杂繁复。应将模糊的规定具体规范化，才能从根本上有效畅通公务员退出制度。
        4、加强公务员退出后的法律监管
        以法律规范监管公务员退出后的就业和社会活动，完善我国公务员退出制度的关键是落实各项法律法规。另外，公务员制度是一个动态系统，有进有出，不断自我更新。通过公务员的不断进入和退出，能够更新行政系统的要素，使行政系统充满活力，获得延续性和发展性。公务员辞职、辞退、退休、开除是公务员的主要退出行为，关系到每个公务员的切身利益和行政机关的管理能力。因此，公务员相关法律法规的制定和实施至关重要。
        （二）改进公务员考核评价制度
        1、细化考核内容与标准
        制定一套科学合理的评价标准和考核体系，建立健全党政领导班子任期目标责任制和公务员岗位责任规范，建立以工作实绩为主要考核指标的制度，并不断细分不同类型、不同层次公务员的考核标准，使考核指标真正做到实用、准确，不仅使考核结果科学合理，而且使整个过程更易于操作。
        2、建立健全考核相关的各项制度
        建立考核过程全公开的制度，确保考核的公正、公平性。考核开始前，要在考核对象所在单位公示考核对象、内容、时间和考核人员的具体构成，使考核工作尽可能透明，随时接受群众监督。如果有违纪行为，群众可以向上级党委、纪检委举报。
        （三）建立公务员再就业制度
        公务员退出行政管理体制，终止与国家机关的聘用关系，去向何方，关系到人才交流与发展问题。目前，各级政府人事部门已成立人才流动服务机构，不断完善人才市场，为再就业提供渠道和中介。离职后，退休公务员可以根据自己的情况找到新的工作。要在国家宏观调控下，加快人才市场机制和社会化服务体系建设，建立与社会主义市场经济相适应的中国特色人才市场，发挥市场调节在人才资源合理配置中的基础性作用，充分开发利用我国人才资源，为经济建设和各项事业发展服务。完善我国社会化服务体系，建立以人才市场和政府人事部门人才服务机构为核心，覆盖全社会的多层次、多功能的人才服务机构。
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基金项目：黑龙江大学研究生创新科研项目资金资助“基于比较视角的中国公务员退出制度研究”（项目编号：YJSCX2020-138HLJU）
作者简介：王宁宁（1996.03—），女，黑龙江省齐齐哈尔人，哈尔滨市南岗区黑龙江大学，行政管理专业2018级，硕士，研究方向：行政管理理论与实践。