桂冠
芜湖市自然资源和规划局 安徽省芜湖市 241000
2019年5月，中共中央、国务院正式印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划将成为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。随后，自然资源部发文要求各地抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划，不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。自此，土地利用总体规划完成使命退出历史舞台。
一、土地利用总体规划编制与实施
（一）编制情况
安徽省芜湖市共编制了三轮土地利用总体规划。第一轮规划是在社会主义有计划商品经济背景下编制的服务型土地利用总体规划，当时只做了市级和三个县级，规划期限是1986-2000年；第二轮规划是在贯彻落实中央 11 号文件 《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》 精神和新修订的土地管理法确立的土地利用总体规划的法律地位的基础上编制的，体现了社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的规划，规划期限是1996-2010年。第三轮规划是在加强土地管理的宏观调控作用、坚守耕地红线、优化土地利用结构、科学合理利用土地、保护土地生态要求下编制的，规划以保护耕地为前提、以建设用地安排为重点、以节约集约用地为核心。规划期限2006-2020年，2011年3月获安徽省政府批复。后来经过两轮修改，第一次修改是因为安徽省芜湖市行政区划的调整，2013年8月获安徽省政府批复。第二次修改是为了解决规划期末的指标修正，即全国统一开展的土地利用总体规划调整完善工作，2017年11月获安徽省政府批复。
（二）实施成效
1、国民社会经济发展得到有力保障。芜湖市是工业产业为主的城市，对土地资源的依存度较高，土地利用总体规划为为国民经济社会发展提供了有力的要素保障。近些年。全市GDP、常住人口数量、城镇化率均逐年增长，城市经济社会得到全面发展。
2、耕地和永久基本农田得到有效保护。安徽省下达芜湖市到2020年的耕地保有量任务是397万亩，永久基本农田331万亩，截止目前芜湖市耕地保有量在401万亩以上，实际划定永久基本农田332万亩。芜湖市认真落实耕地占补平衡政策，按照面积、质量相当的原则对报批国家、省重大项目占用的永久基本农田进行了及时补划，确保永久基本农田质量不降低、数量不减少。
3、建设用地规模总体上得到有效管控。通过积极引导项目依规划选址、加强国土资源动态巡查、建立全市建设用地总量监管台账、出台建设用地计划管理办法、鼓励实施增减挂钩及工矿废弃地复垦利用、加大低效闲置土地盘活力度等，确保全市建设用地总规模和城乡建设用地总规模均未突破规划约束性指标。
4、生态环境得到较好保护。全面贯彻落实习近平生态文明思想和关于推动长江经济带发展的重要战略思想，深入实施长江经济带发展战略，全面打造水清岸绿产业优美丽长江（芜湖）经济带。严格落实生态红线保护管控要求，积极开展增绿增效行动，稳步推进矿山地质环境恢复治理，全面强化矿产资源节约集约开发利用，切实把生态优先、绿色发展落到实处。
二、约束与挑战
1、耕地占补平衡和永久基本农田保护压力大。
（1）耕地占补难以实现平衡。为进一步摸清耕地后备资源家底，芜湖市开展了新一轮耕地后备资源调查，目前全市补充耕地资源中湿地林地范畴占很大一部分。随着山水林田湖草作为一个有机整体统一保护和生态保护修复等工作不断推进，实施湿地林地保护“占补平衡”，可开发的耕地后备资源愈加匮乏。
（2）耕地保护和永久基本农田保护任务艰巨。当前基础设施和乡村振兴工作中对于农村公建配套的用地诉求越来越强烈，很多项目不可避免占用优质耕地甚至永久基本农田。因农业产业结构调整，挖田养蟹、种藕，良田种植果树等现象普遍。
2、城乡用地结构不尽合理，节约集约用地水平有待提高。据统计，全市66%的城镇常住人口占用47%的城乡建设用地，34%农村常住人口占用53%的城乡建设用地。全市城镇工矿用地亩均GDP、城镇工矿用地亩均财政收入均低于同期省会城市合肥，而亿元GDP建设用地使用面积高于同期省会城市合肥。
3、规划之间存在矛盾，项目实施有冲突。土地利用总体规划和城市总体规划总体是协调的，但是由于规划期不一致，边界划定仍然存在局部冲突，存在项目实施中无法落地。
4、规划预期安排与项目落地存在偏差。在规划编制过程中存在过度依据发展计划的问题，很多用地规划安排是跟着项目走，项目安排到哪、规划用地边界就划到哪。但是规划编制期限一般都是15-20年，而根据国民经济社会发展的重点建设项目周期一般5年左右，项目在实施过程中存在很大变数，导致常常出现规划难以保障项目用地需求、项目要用地又不符合规划的情形。
5、规划实施弹性空间不足。交通水利改扩建工程大多涉及占用永久基本农田，而随着“放管服”改革的持续推进，部分立项层级不高的项目又不符合占用补划永久基本农田的条件，只能缓建停建。乡村振兴所需一些新增建设用地在现行规划上为一般农地区甚至是永久基本农田，导致项目难以落地，与当前支持农村农业发展要求相矛盾。
三、思考与展望
新一轮国土空间规划编制必须认真学习，深入贯彻落实习近平总书记的新时代中国特色社会主义思想，特别是生态文明思想，要求我们必须实现三个方面的转变：一是规划视角的转变：从单纯注重经济发展向生态保护转变；二是发展思路的转变：城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；三是发展方式的转变：从注重城市发展到城乡统筹转变。在规划编制过程当中，应体现三个基本原则：一是生态优先，绿色发展的原则；二是坚持人与自然和谐发展的原则；三是坚持规划“能用、管用、好用”的原则。具体来说，主要做好以下几个方面的工作：
1、坚持生态优先、绿色发展。统筹协调，科学划定生态保护红线、永久基本农田红线，城镇开发边界。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，划定城市开发边界，由以往城市向外摊大饼式的盲目扩张，转向城镇开发边界内的高效利用，即由内向外转变成由外向内，专注构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发格局。
2、全面推进高质量发展。要按照多规合一的原则，统一国土空间开发保护的格局，落实高质量发展理念，统筹生态、农业、城镇空间布局，处理好开发利用和保护的关系。城乡要区别对待：对于城市，主要体现在集约节约和提质增效上，着力提高土地的利用效率和产生的附加值，同时注重城市绿核的保护，实现城市组团式的高质量发展。在城市形态上还要体现“城”的繁荣与“镇”的舒适宁静的差异性。对于农村，要通过优化农村用地结构和布局，满足农民合理需要、确保耕地不减少，保障乡村振兴战略的实施。实现城乡融合，一体化发展。
3、推动人与自然和谐共生。国土空间规划要坚持以人民为中心，着力解决好发展不平衡不充分问题，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，使规划成为一个有灵魂、有情怀、有品位、有温度的规划，注重生活空间、生产空间、生态空间的并行。进一步优化城市功能，打造城市空间，构建高效、人性化的城市综合交通体系，强化城市色彩、风貌、形态等管控，充分考虑地上空间、地下空间综合利用，重点加强城市雨污分流、地下综合管廊的规划建设、黑臭水体治理等，充分满足群众的安全性、便利性、健康性等重要民生诉求。
4、规划编制实施过程中不同阶段要突出工作重点。
在调研论证过程中，要突出超前性、战略性，自然资源部门要发挥参谋部作用，认真研究、科学论证，提出合理建议供党委政府决策参考，改变被动执行的局面。
在规划编制过程中，要突出公开性、民主性，发动群众广泛参与，充分听取基层单位和社会各界的意见、建议，开门编规划，实现规划的“能用、管用、好用”的目标。
在规划实施的过程中，要突出强制性、严肃性，维护规划刚性要求，避免随意变更、落地走样。
在项目建设过程中，要突出指导性、协调性，自然资源部门要提出明确的指导意见，引导建设项目按规划实施。同时综合考虑周边环境，实现协调统一。