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摘要：PPP模式逐渐成为中国城市基础设施建设的发展趋势，但城市基础设施直接关系到社会公众的利益，政府部门有必要建立PPP项目的监管模式，做好相应的监管工作。本文分析了美国、英国、新加坡等国外PPP项目的监管模式，从职能机构设置、管理权限划分、行业管理范围界定三个方面梳理了各国的先进经验，并根据相应启示，初步对中国城市基础设施PPP项目政府监管模式进行了探讨，提出了建立完善的PPP监管法律体系、设置独立的监管机构、采用分层监管和多产业监管的建议。
关键词：PPP模式；工程项目；城市基础设施；监管模式
1引言
改革开放以来，中国的城镇化进程取得了令世人瞩目的成就。尤其是十八大以来，城镇化率年均提高1.2个百分点，到2017年末达到了58.52％。从世界范围来看，发达国家城镇化率平均水平达80%，中国城镇化率仍有较大的发展空间。城镇化的推进，将会带来城市基础设施、公共服务设施的巨大投资需求。而中国基础设施的投融资模式一般以土地财政为主，这造成了地方政府债务规模的快速扩张、债务风险日益凸显。在既要满足融资需求，又要缓解政府债务的背景下，社会资金共同参与的PPP模式成为未来发展趋势。
PPP是英语Public Private Partnerships的首字母简写，一般指政府部门和私营部门为向社会公众提供公共服务或产品而构成的合作伙伴关系[1]，该模式由英国政府率先推动，并在许多发达国家推行应用，发展已相对比较成熟。随着深入的实践和研究，PPP模式可划分出诸多形式的管理模式，主要包括外包类（服务外包SC、管理外包MC、设计-建造DB、设计-建造-主要维护DBMM、设计-建造-经营DBO、经营和维护O&M）、特许经营类（购买-更新-经营-转让PUOT、租赁-更新-经营-转让LUOT、建设-租赁-经营-转让BLOT、建设-拥有-经营-转让BOOT、设计-建造-转移-经营DBTO、设计-建造-投资-经营DBFO）、私有化类（购买-更新-经营PUO、建设-拥有-经营BOO）三种[2]。
PPP模式充分发挥了私营部门市场机制和专业化经营的特点，很大程度的降低了项目的综合成本。但城市基础设施项目一般都具备运营周期长、风险不完全可控、投资额大、回收期长等特点，而且直接关系到社会公众的利益，与公众的日常生活密切相关，公众服务不能中断、服务质量不能打折，因此不能完全交于私营部门按市场机制运营，政府部门必须适度参与此类项目的经营和监管。尽管近几年中国大力推行PPP模式，出台了众多的实施细则和管理规定，但关于PPP模式下城市基础设施项目的监管模式还未达到完善的程度。本文将比较分析美国、英国、新加坡等国家PPP项目的监管模式，为中国相应的制度模式建设提供一定的参考。
2国外PPP项目的监管模式的分析
由于各国制度、政治、文化、经济等背景不同，以及不同行业监管内容的多样性，PPP项目监管模式都是结合各国国情建立。所谓监管模式，就是政府部门为了实现对PPP模式项目的监管职能，对职能机构设置、管理权限划分、行业管理范围界定的总体制度设计[3]。职能机构设置，主要指如何安排监管机构与政府行政主管部门的关系，一般包括与行政主管部门一体型、与行政主管部门独立型、与行政主管部门隶属型三种。管理权限划分，主要是解决中央和地方划分监管权限的问题，这与国家体制有着密切的关系，包括垂直监管、分层监管、单层监管三种类型。行业管理范围界定，主要是监管机构负责行业的范围划分，可分为单产业和多产业两种。
2.1美国的PPP监管模式
美国的城市基础设施，从19世纪到20世纪初，主要依靠政府投资建设。一直到20世纪八、九十年代以来，美国开始更多地利用私人部门资本，参与公共产品和服务的供给，PPP模式得到快速发展[4]。美国基础设施研究机构统计，从2005年到2014年，美国有58个设计-建设-融资-运营-维护（DBFOM）项目达到正式宣布阶段，总价值达600多亿美元[5]。
美国的监管制度经历了四个阶段的演进，包括进步党时期、新政时期、权利运动时期和最近时期，不同阶段的监管内容和方式各不相同。监管模式的发展是从市场模式监管、协会或团体的监管模式、社会模式的监管，一直到近期的效率监管模式[6]。对于PPP模式下的城市基础设施监管，美国最初按照传统模式，政府部门对私营部门的经营进行强化监管，遏制了市场竞争，影响了公共服务和产品的质量和效率。20世纪80年代权利运动时期以来，美国进行了放松监管改革，同时与强化监管并行，既推动市场竞争机制的建立，提高公共事业的运营效率，也同时约束了环境污染、产品质量、职业健康与安全等问题。比如，在电力、天然气等领域，放松了对市场准入、特许经营、价格等方面的限制，通过市场竞争机制，提高了运营效率。
从职能机构设置角度来看，美国的监管机构都是由国会独立设置的，它是政府监管的执行者，独立于政策部门、行政系统之外，大体具有核发经营许可证、规定运费和价格、核准企业组织的内部规章三种权力[7]。从管理权限划分角度来看，美国采用的分层监管模式。美国是联邦制国家，各州政府设立独立的监督机构来监管本州城市基础设施项目，联邦政府也相应设立了监管机构，负责跨州、跨国项目的监管，彼此没有直接隶属关系。比如在能源行业，美国设立能源主管部门研究政策和战略，设立联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission）制定和执行监管政策，各州也分设监管机构，保证监管职能的分级落实和相互协调。类似的还有联邦邮政监管委员会（Postal Regulatory Commission）、联邦核能监管委员会（Nuclear Regulatory Commission）等[8]。从行业管理范围角度来看，美国采用的是多产业模式。美国各州政府都设立了公用事业的独立监管机构，监管行业的范围随着经济社会发展也在不断扩展，全面负责各行业的监管工作，属于综合性监管，如密西西比州公共服务委员会，监管的行业包括了通信、电力、天然气、给排水等。
2.2英国的PPP监管模式
英国是最早提出并实施PPP模式的国家，自20世纪90年代初以来，英国政府的政策就正式鼓励通过私人融资计划提供基础设施[9]，其PPP模式发展较为完善，是社会资本参与城市基础设施建设的成功典范。
如同美国对监管模式的改革，英国也经历了从政府部门直接干预的监管模式转变为间接管制的监管模式，从通信、给排水、天然气行业着手，进行了监管模式改革。但与美国完全引入市场竞争的放松监管模式不同，英国政府很注重项目的过程监管，通过重新确立政府监管职能，减少和避免因过度的和不正当的竞争以及市场垄断而造成的公共产品和服务的效率与质量降低。方式包括制定监管法规，颁发和修改企业经营许可证，制定并监督执行价格管制政策，对企业进入和退出市场实行管制等[10]。
从职能机构设置角度来看，英国的监管机构属于隶属于行政主管部门的监管机构。英国的监管机构并不是完全独立的，而是设立在综合行政部口中。在这种模式中，监管机构还需服从部长、最高行政长官的管理，但也有很大的独立权力，经费由议会提供，不受其他行政部门的影响[11]。监管机构的总监由各行业主管的国务大臣委任，并授予其许可经营、管制价格、监管质量等法定权利。从管理权限划分角度来看，英国国土面积不大，区域环境的差异较小，采取的是垂直监管模式；在国家层面设立全国性的监管机构，各地设置隶属于全国性监管机构的分支机构进行监管。
比如，英国水务服务办公室”(Office of Water Service，简称OFWAT)作为全国性的政府监管机构，对自来水供应、污水处理行业实行垂直监管[12]。从行业管理范围角度来看，英国的采用的是单产业模式。对不同行业设立了不同的监管机构，如通信行业有通信办公室，天然气行业有天然气供应监管办公室，供水行业的有水务服务办公室，铁路运输行业有铁路监管办公室，电力行业有电力监管办公室等[13]。
2.3新加坡的PPP监管模式
新加坡政府于2003年开始在城市基础设施领域引进PPP模式[14]，第一个PPP合同为海水淡化项目，随后PPP模式被广泛应用于各行各业，例如水务、电力和能源、住宅建设、教育和文体等领域。
从职能机构设置角度来看，新加坡的监管机构属于隶属于行政主管部门的监管机构，但比较特殊的是，该机构具有监管和经营的双重身份，兼顾项目的发展和项目的监管，通过两方面综合协调，实现对城市基础设施的政府监管[15]。监管的职权包括发放和管理行业许可证、制定行业标准、监管公共服务的价格等，其监管权力来源于国会的直接授权和政府部门相应部分职能的移交。从管理权限划分角度来看，新加坡采用的是单层监管模式，在地方不设置监管机构，只在在国家层面设立全国性的监管机构。从行业管理范围角度来看，新加坡采用的也是单产业模式，政府部门的监管机构是分行业设立的。新加坡的十四个政府部门中，除国防部和外交部，都设有一个法定机构，对所属部门主管的行业进行监管，如水务行业的公用事业局（PUB）、电力和天然气行业的能源管理局（EMA）、交通行业的陆路交通管理局（LTA）、通信行业的信息和通信发展局（IDA）、环保行业的全国环境理事会（NEA）等[16]。
3国外PPP项目监管模式的对我国的启示
从美国、英国、新加坡监管模式的演变和特点可以看出，各国都是在符合本国国情的前提下，采用了适合本国特点的监管模式。另外，监管模式的建立要充分考虑市场机制和解决现有问题，不可能一步到位、一劳永逸，必须跟随社会经济的变化不断地进行动态调整，才能保证监管模式的有效性。中国与世界各国的社会经济背景存在较大差异，尤其在体制、制度方面有很多不同之处，PPP模式下城市基础设施项目监管模式的制定要适合中国国情，并且要遵循监管模式发展的渐进性，结合国内情况，做好各个阶段的过渡，保证监管工作的实用、可操作。通过对国外监管模式的分析，可以为中国PPP模式的城市基础设施政府监管提供宝贵经验，其启示和借鉴主要有以下几方面。
3.1建立完善的PPP监管法律体系
完善的法律体系是PPP模式下城市基础设施项目实现有效监管的关键。为确保项目顺利实施，可以通过立法，制定完善的法律体系，建立公平有效的PPP模式运营环境，提供制度保障。一方面明确监监管内容、监管方式，既要充分调动私营部门的市场运作能力、专业运营管理能力，保证各方多有获利，又要控制防范风险，确保项目持续高效的运作。另一方面明确监管机构和监管职责和权利，保证依法监管，有效监管。另外，也要规范约束监管者的监管行为，避免权力滥用，保证城市基础设施项目的健康发展。
3.2设置独立的监管机构
PPP模式下，政府部门既是项目的经营合作者又是项目的监管者，因此不能简单地将监管机构设立在政府主管部门内部，容易因职能不分、权力集中影响监管效果，必须设置独立于政府部门和私营部门的监管机构。独立的监管机构，既能同时约束制衡参与PPP项目的政府部门和私营部门，也可以摆脱政府和企业等利益相关方的牵制，实现公平公正、高质量的监管；另外，独立专门的机构可以提升监管人员的专业化水平，适应城市基础设施复杂的专业技术要求。目前中国PPP模式的城市基础设施政府监管，为行业主管模式，属于与行政主管部门一体型监管机构。由于各行政主管部门只对本行业进行监管，存在各自为政、重复监管或监管遗漏等问题。鉴于中国现有政府主管部门的职能划分情况，监管机构的设置可分两步，从隶属型逐渐过渡到独立型。首先可由各政府主管部门在部门内设置独立的监管机构，按照单产业模式进行监管；后期可在现有行政系统外，建立独立的监管机构，职能与政府分离，划分职责权限，实现独立监管。
3.3分层监管和多产业监管
管理权限划分方面，结合中国的行政机构特点，适宜分层监管模式，建立国家、省市、区县不同层级的监管机构。行业管理范围界定方面，先按行业建立单产业监管机构，由各部门授权，专门履行监管职能，对相应行业进行依法监管；后期可结合独立监管机构的建立，采取多产业的管辖模式。比如可参考各地行政审批局整合审批、服务、执法等方面力量职能设置综合机构的建立模式，实现多产业全过程的监管。
4结语
随着PPP模式的发展，社会资本的积极性被充分调动，城市基础设施将面临新的发展，将进一步推动城镇化进程，改善人民的生活环境、提高城市运营承载能力。以此同时，如何做好PPP模式下城市基础设施项目监管，保证社会公众的利益，确保公众服务不能中断、服务质量不能打折，成为是当前中国政府的重要任务。本文通过总结国外PPP项目监管模式经验，为中国PPP项目相应的监管制度模式建设提供一定的参考。中国PPP模式下城市基础设施项目监管模式，还要结合中国国情不断完善和改进，不断促进社会发展，为进一步推进城镇化进程提供保障。
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