吕建春
济宁市土地储备中心 山东 济宁 272000
摘要：国土空间规划编制的关键，第一要强调多规合一、一张蓝图；第二要强调人与自然和谐共生，以人民为中心；第三要强调高标准保护、高效能开发、高韧性支撑、高水平治理；第四要把握底数、底盘、底线、底蕴；第五要突出对下位规划的目标和任务传导。本文主要分析高质量发展视角下的国土空间规划思考
关键词：高质量发展；国土空间规划；思考
引言
国土空间规划的基本点强调的是高质量发展导向下的现代化强国建设空间治理。高质量发展包括高标准保护、高效能开发、高韧性支撑、高水平治理，通过人文与自然的交融，谋求高效率开发。
1、国土空间规划存在的问题
1.1国土空间规划的职能分工不够明确
国土空间规划本身是一个系统性的工作，在开展的过程当中，需要各部门之间有机配合才能够更高质量地完成。但是在实际开展过程当中，不同部门的规划及顶层设计会不同，工作的侧重点也会存在着明显区别，职能分工也存在着不明确的问题，所以，规划完成的质量也存在很多的不足之处。在具体落实规划的过程当中，各部门之间没有进行有效的沟通和协调，使得部门优势难以发挥出来。再加上在进行国土空间规划的过程当中，各环节的工作无法得到规范落实，并且有时由于利益方面的诸多矛盾而出现权责冲突的问题，而且各部门间的工作内容也确实存在着显著区别，比如说城建部门会更加重视城市建设，而国土部门则会更加重视耕地保护。因此，在进行国土空间规划过程当中，每个部门都会将自身发展需求放在前面，以自我发展为中心，这就直接导致前期规划措施难以充分落实，在用地标准方面也会相应出现偏差，导致国土资源被大量浪费。同时，部门之间缺乏有效沟通，使得规划工作的开展也缺乏规范性，在用地规模和功能布局等方面，都会出现阻碍问题，最终导致国土空间规划难以发挥出作用。
1.2上下层级的规划功能存在交叉、重复现象
如今我国城市化发展进程得到不断深化，国土规划层级也逐渐增加，这就使得在实际规划过程当中，各个层级之间的差异逐渐减小，同时也使得不同层级间的工作出现交叉、功能重复的现象，使得国土空间规划出现不合理的问题，工作效率也难以提高。此外，在进行国土空间规划工作时，是由上级到下级进行层层管控的，但是规划功能交叉的问题也使得上层对下层的约束力逐渐降低，整体工作质量也会因此而下降。
1.3国土空间规划管理比较滞后
由于规划管理工作的开展存在滞后性，难以全面考虑土地统筹问题，使得土地供需之间出现比较大的矛盾，导致无法有效利用国土资源。在当前新的发展时期，很多传统的管理理念都已经无法适合发展需要，但是，这些滞后的管理理念没有得到及时改进，导致上级对下级的规划管控力度不足，环保部门、林业部门、国土资源部门等也难以充分发挥出统筹规划作用，导致调控力度难以适合不断扩大的城市建设规模。
1.4国土空间规划的法规存在不足
国土空间规划工作的开展与国家发展是息息相关的，需要得到相关法规的支持和规范，但是当前相关的法规建设仍旧存在着滞后性的问题。一些相关的法规在内容、形式、协调性等方面都存在着不合理之处，不仅规范内容不够完善，并且在体制方面也存在着不规范问题。如今，国土空间规划工作开展的类型也逐渐多样化，现有的规范已难以适合社会市场环境变化。
2、新时期国土空间规划问题的解决对策
2.1强化顶层设计，理清各类规划定位与分工
新时期国土空间规划由单要素向综合要素转变，将全域空间要素作为一个整体考虑。
机构改革将原属于多个部门的规划管理职能调整至自然资源部门，是为了更好地加强空间管理。《意见》与《若干意见》针对国土空间规划的基础性作用已达成一致，但国土空间规划与专项规划、区域规划的功能定位关系，在上述两个中央文件中尚未统一，既然强调了空间规划的基础作用，是否意味着所有规划需依据空间规划制定？因此，从捋顺新时期国家规划体系的角度来看，需强化国家空间规划体系的顶层设计，进一步明确国土空间规划与专项规划的功能定位关系，进一步明确跨区域或流域国土空间规划与区域规划的功能定位关系，以免产生冲突矛盾。同时，一方面，需要进一步明确国家发展规划、国土空间规划、专项规划等规划的编制内容与深度要求，划定清楚各类规划的任务分工边界，如国家发展规划中对空间布局的深度要求，如何与国土空间规划的空间布局要求相衔接，要预留规划接口。另一方面，部门间仍存在职能分工的交叉现象，需要高位统筹，如当前生态环境部门推进的“三线一单”工作与自然资源部门推进的生态保护红线划定工作，两项工作均从各自技术角度对自然资源进行评估，在一定程度上存在重复工作。再者，是城市设计的归属问题，鉴于城市设计特殊的空间属性，自然资源部门从空间管控角度可以纳入国土空间规划体系，而住房和城乡建设部门亦可以从开发建设、城市更新角度纳入其部门职能管理范畴，这一问题需要从国家层面提出解决方案，减少部门间矛盾。
2.2强化法规支撑，尽快出台法律法规依据
当前，我国国土空间规划体系刚刚建立，缺乏强有力的法律支撑,尚未出台相应的国土空间开发保护法、空间规划法、区域性规划的法律依据和规划指导条例等，国土空间规划的权威性亟待强化。一方面，各层级规划的编制、审批、实施与监督程序需要进一步细化，各层级规划任务、目标、协调机制等亦需要在相关法律法规中予以进一步明确，以确保规划得以严格执行。同时，针对城市三维空间的管理与管控，建议出台相应法律法规，将城市立体空间的开发建设、景观营造等行为纳入规范管理范畴。另一方面，需要加强规划的法制化建设，提高规划的法律地位。严格依照法律规定编制和实施规划，规划一旦批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。严格规划的法定权威地位，不得违反规划进行各类开发建设。同时，以法律为依据，清晰法定规划与非法定规划的地位和指导关系，法定规划修改严格按照程序进行，非法定规划涉及法定规划内容的，要严格依据法定规划执行。
2.3建立从规划到实施的多部门联合会商机制
由于我国的城市建设模式高度依赖于政府主导，当前我国行政体制下，需要调动协调城市各个职能部门参与，并统筹协调他们之间的关系，才能确保各项建设活动的开展。笔者认为，在我国当前运行的行政体制下，应从改进跨部门组织方式和完善行政规章制度两方面着手，建立服务项目设计和实施全流程的多部门协作会商机制。在组织模式上，充分研究发改、规划、农业和建设部门中有职能叠加的部分，按照产业发展、空间布局、乡村发展和高新技术创新等四个类别进行管理审批职能整合归类，根据职能部门的管理特点分别明确四个审批管理类别的牵头部门和配合部门，如：规划部门牵头负责重大项目的选址和用地审批，发改部门配合；发改部门牵头负责产业发展空间布局，规划部门配合；农业部门牵头乡村发展建设项目审批，规划部门配合等，通过建立定期会商会审机制，对项目的实施进行统筹管理。
结束语
在未来的发展过程当中，必须充分认识到国土空间规划工作开展的重要性，并且进一步探究开发过程当中的常见问题，明确规划过程中各部门之间的权力和义务，树立起准确、创新的空间规划理念，通过分析、解决规划问题来促进整个规划工作开展的科学合理性，进而促进我国国土空间规划的可持续发展。
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