陈倩
江苏城建校工程咨询有限公司
摘 要
本文针对造价咨询政府采购超低价中标现象，通过深入研究政府采购及工程建设项目招投标各项法律法规，研究提出符合我市实际的造价咨询机构采购模式，促进造价咨询机构政府采购市场良性循环，提高政府投资项目建设领域营商环境竞争力。
关键词：造价咨询；政府采购；营商环境
1 绪 论
优化营商环境是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力、推动高质量发展的重要举措，对推进市场化、法治化、国际化营商环境建设具有重要意义。自2020年1月市财政局全面取消政府投资项目工程造价咨询服务入围供应商库以来，政府投资项目需通过政府采购程序确定造价咨询机构，在采购过程中不断出现超低价中标现象，令造价咨询行业竞争环境出现恶化，给政府投资项目造价控制带来巨大冲击。
2我市造价咨询行业及市场现状
2.1造价咨询行业政策不断变革
2.1.1全面取消工程造价入围审计服务商库
2020年1月和3月，市财政局印发《关于政府投资项目造价咨询领域贯彻落实促进政府采购公平竞争优化营商环境精神的通知》，全面取消政府投资建设领域工程造价入围审计服务商库，并明确工程造价咨询机构不再从库中抽取，而是由项目建设单位作为采购主体，按照政府采购及招标投标有关规定自行组织采购。
2.1.2造价咨询企业资质淡化门槛降低
住建部《关于修改<工程造价咨询企业管理办法>和<注册造价工程师管理办法>的决定》（住建部令第50号）第九条规定，甲级企业专职从事工程造价专业工作的人员不少于12人（原规定20人），其中一级造价师不少于6人（原规定10人），比原规定人数均减少40%。
同时，住建部办公厅《关于实行工程造价咨询甲级资质审批告知承诺制的通知》（建办标〔2020〕18号）规定，自2020年5月1日起，对工程造价咨询乙级资质晋升甲级资质和工程造价咨询甲级资质延续申请实行告知承诺制。
二个文件的出台，不仅淡化了造价咨询资质要求，而且降低了造价咨询行业的门槛。
2.2在本地承接业务的企业增多
虽然目前我市造价咨询企业共有57家，比2018年新增3家，但到本地投标的外地企业明显增多。比如近期我市某新建大型工程审计招标，投标单位共有9家，外地单位有4家，约占总数量的45%。
2.3政府投资项目市场需求不断压减
2015-2019年，政府投资项目领域造价咨询机构的确定，均由建设单位从工程造价审计服务商库（即造价咨询机构库）中随机抽取。据统计，五年期间共安排310个项目，每年数量呈减少趋势（图1）。
“十三五”规划期间，我市列入国民经济和社会发展规划（草案）的新建政府投资项目共有258个，剔除2016年数据不全的影响，每年计划新建项目呈明显压减趋势（图2）。
以上两组数据均反映出政府投资建设领域对造价咨询服务的市场需求量在持续减少。
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3超低价中标现象调查及分析
3.1超低价中标现象调查
往年造价咨询服务费率的最高限额是财政与审计部门联合确定，由建设单位根据项目复杂程度与造价咨询机构协商确定，通常在最高限额基础上下浮0-20%。
近期招标的多个项目，出现了部分造价咨询机构超低价中标现象（表1），价格下浮率不断刷新，甚至突破正常企业成本。
从表1中可以看出，投标报价相对于最高限额下浮率基本都达到50%以上，14个项目（标段）平均下浮率达60%，下浮率最高的达到84%。按某些项目的中标价反算下来，投标的造价人员年收入比常州市最低工资标准还要低，更何况招标文件要求的还是资深造价师，这样的价格为审计工作的正常开展埋下了隐患。
表1：近期部分审计项目招标情况统计
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3.2超低价竞争不利影响
3.2.1政府需求无法满足
政府是政府投资项目造价咨询服务的需求方，直接代表政府开展委托业务的是项目建设单位。为提高财政资金使用绩效，政府购买咨询服务的具体需求包括：企业具有与项目相匹配的资质及专业技术能力，派出人员具备相应资质、能力和经验，服务响应及时、周到等。超低价中标后，由于无利可图甚至赔本经营，造价咨询单位势必想法设法压缩成本，比如原本应派出高级工程师或者造价工程师，实际可能会调整为实习生，原本应3天认真审核完的工作量，可能压缩成1天粗略审核，导致质量无法保证，政府需求无法满足。
3.2.2财政资金面临更大浪费风险
政府投资项目的造价咨询服务费相对项目总造价来说微不足道，但在节约资金上发挥的作用却非常大。例如：建安工程造价1亿元的项目，按照最高限额标准计算，全过程造价咨询服费约为44万元，占总造价比例仅为0.44%。超低价中标后，若造价审核质量下降，每减少1%核减率，财政性资金就损失100万元。部分造价咨询机构出具的审核报告，差错率甚至达到3%以上，建设单位貌似节约了造价咨询服务费，实则可能带来几百万甚至上千万财政性资金损失。
3.2.3严重扰乱市场秩序不利于行业发展
超低价中标严重扰乱造价咨询市场的市场秩序，只要有一家单位超低价中标，其他企业势必人心惶惶，纷纷效仿压低价格谋取中标，中标后又无法正常履约，导致整个行业信誉尽失，陷入劣质低价的恶性循环。
3.2.4存在较高廉政风险
超低价中标后，造价人员由于基本待遇甚至交通费都无法得到保障，往往容易被施工单位腐蚀，可能会违背职业道德与施工单位暗箱操作，通过违法手段从施工单位处拿取好处，对国家造成巨大危害。
4超低价中标主要原因分析
4.1“僧多粥少”供需矛盾日益突出
政府投资项目历来是造价咨询机构最热衷投标之选，企业中标之后不但可以获得一定利润，更可以打开政府市场，获得更多中标机会。然而，优化营商环境相关法律法规出台以后，本地造价咨询机构和到本地投标的外地机构数量越来越多，导致提供造价咨询服务的“供方”数量不断增加，与我市政府投资新建项目的“需方”数量减少产生矛盾，“僧多粥少”现象日益突出，市场竞争势必激烈。
4.2造价咨询单位恶性竞争和侥幸心理导致
不少造价咨询单位存在很大的侥幸心理，希望先通过恶性竞争用低价抢占市场，中标后再想办法变更合同，或从施工单位的超额核减收费上想办法弥补咨询费的不足。一旦变更要求或核减收费无法得到满足，为了弥补亏损，他们只能降低服务质量和服务标准，甚至做出违背职业道德的事情。
4.3评分办法分值结构不合理
4.3.1技术分拉不开差距导致价格分成为中标的主导因素
技术分是体现投标人实力的关键部分，包括客观分和主观分。在优化营商环境的条件下，评分标准不能对企业实行差别待遇或者设置限制性条款，导致造价咨询单位的客观分往往差距很小，而评标专家在主观分的判定上，为避免投诉质疑，往往不敢轻易拉开差距，因此许多项目投标的技术分很难体现各投标单位差异。
由于技术分拉不开差距，价格分即使按最低设定，通常也起到了决定性的作用。
4.3.2最低评标价法或最低价得最高分成为价格评分主要手段
从表1可以看出八个项目有的采用最低评标价法，有的采用综合评标法，采用综合评标法的价格分评定标准为价格最低的投标报价为评标基准价得满分，其他单位投标报价得分=（评标基准价/投标报价）*价格分总分值*100，如果有一家异常报价（假设按行业正常报价下浮了50%），那么其他按正常报价的单位该项就要失去一半得分，导致价格分差异异常明显，变成了决定中标的最主要因素。
4.4标后管理欠缺处罚措施
行业主管部门对于质量的处罚措施没有明确依据，例如总价或者单项差错达到多少比率或多少金额必须进行处罚？怎样处罚？这些问题并没有明确规定，同时，对咨询质量差错的认定较为复杂，不经全面计算和全面核对不能断定其差错率。这项工作非常耗时耗力，没有经费支持难以实施。因此，多数时候遇到咨询质量问题，主管部门很难进行认定，也很难进行处罚，导致造价咨询企业只注重抢业务，而不注重维护业务质量。
5相关建议
5.1优化评分标准及方法
5.1.1推行综合评分法
政府采购评标办法分为最低评标价法和综合评分法两种，建议造价咨询服务项目采用综合评分法评标。
最低评标价法适用于技术、服务等标准统一的货物和服务项目，而造价咨询服务很难统一标准，因此造价咨询服务不适用最低评标价法。
5.1.2优化综合评分法分值结构
综合评分法结构包括价格分和技术分，由于项目建设内容、规模标准、专业性、复杂性不同，对造价咨询服务的要求也不同，因此应根据项目特点制订评标分值结构。
首先应合理设置价格分和技术分权重来提高技术分影响力。造价咨询服务专业性强，对人员和企业资质要求较高，应适当提高技术分权重体现其专业价值。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条规定，服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%，建议在法律允许范围内，造价咨询服务价格分按照10%，技术分按90%设定，或者国家有关部门在制定政府采购法律法规时，继续压低价格分权重，比如可按照价格分5%，技术分95%设定权重。
其次应合理设置客观分和主观分权重拉开技术分差异。客观分主要包括企业和个人资质、业绩以及奖项等，由于政府采购法律法规禁止以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者其实行待遇，所以同等资质的企业客观分很难体现差别。主观分主要包括实施方案、服务承诺、合理化建议等，这部分最能拉开差距，但也最容易受评标专家个人因素影响。应根据项目的不同，在法律法规允许范围内设置好客观分与主观分权重，且设定不同评标专家之间主观分评审分值合理差异范围，既能体现差别，又少受个人因素影响。
5.1.3科学设置评标基准价
建议制定政府采购法律法规国家有关部门，优化调整《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条内容，不以最低价优先法来确定评标基准价，可借鉴工程建设招标投标普遍采用的Q1Q2法或者AK法，科学设置评标基准价。
第一种：Q1Q2法。以有效投标文件的投标算术平均值为A，最高投标限价为B，评标基准价＝A×Q1＋B×Q2。Q2＝1-Q1，给定Q1的取值范围，在开标时由招标人代表随机抽取确定，投标报价等于评标基准价的得满分，偏离评标基准价的扣取一定的价值。
第二种：AK法。评标基准价C= A×K；A为所有有效投标报价的算术平均值（若有效投标报价>5家时，则去掉其中的一个最高报价和一个最低报价后进行算术平均）；K值在开标时由招标人代表随机抽取确定。给定K值的取值范围，有效投标报价等于评标基准价的得满分，偏离的扣取一定分值。
5.2完善履约验收机制
项目建设单位是建设工程造价控制的第一责任主体，对造价控制质量负主要责任，应加强履约验收管理。一是在合同中约定奖惩措施，对在造价审核中出现失误的，扣减一定额度服务费，导致严重浪费财政资金的，依法追究相关人员责任。对在造价审核过程中，及时提出书面优化设计等建议并经采纳，对节约财政资金产生显著效果的，应适当进行奖励。二是建立质量考核制度，明确提出考核服务要求，对造价审核误差率、服务响应情况、专业人员情况等执业质量及效率，按照一定规则开展考核，考核结果与咨询服务费挂钩。三是组织对造价咨询审核报告进行质量验收。
5.3充分发挥行业协会作用
5.3.1制定行业性标准，规范企业投标及履约行为，促进行业健康发展。
针对超低价竞争，行业协会可在《反垄断法》允许范围内，组织专家科学分类测算造价服务最高限额收费标准、最低成本价收费标准、造价专业人员最低人工工资标准等，并列入协会自律公约中自觉遵守。同时拓展标准的运用，政府部门在招标采购时，将标准作为价格是否合理的判断依据，解决超低价中标的根本性问题。
5.3.2严格落实行业自律措施，提高违约成本，引导会员单位自觉守约
对出现超低价中标现象的会员单位，行业协会应严格按照自律公约进行诫勉谈话、通报批评，维护行业良性竞争环境。
5.4加大失信供应商惩处力度
造价咨询机构应树立诚信意识，提高履约能力。对造价咨询企业监管分成两条线，一条线是政府采购财政监管部门，应按照政府采购供应商信用管理相关制度，将供应商全部纳入信用管理，加大失信查处力度。另一条线是造价行业主管部门，应制定具体惩罚办法，定期开展质量检查，对于质量低劣的企业应进行通报或处以限制一定时间段承接政府工程的处罚，或建立白名单和黑名单，完善信用考评制度，为行业发展提供良性引导。
6 结 论
“符合需求、价格最低”是政府采购的原则，这是由财政资金的公共属性和政府服务人民的初心决定的。我国实行政府采购制度二十多几年以来，占主导地位的舆论呼声始终是“杜绝天价采购、反对豪华采购、制止只买贵的不买对的”。但政府采购项目要实现物有所值，也需避免过度超低价中标，以防无法正常履约，给政府带来更大连锁损失。
在造价咨询服务政府采购中，我们应优化评标办法，完善履约验收，倡导诚信服务，进而优化地方营商环境。
参考文献