东北财经大学法学院 辽宁省大连市 116025
摘要：我国政府采购方式规定在《政府采购法》和《招标投标法》中，《政府采购法》规定的六种采购方式主要适用于货物及服务采购，《招标投标法》规定的三种采购方式主要适用于工程采购。这些采购方式在实践中存在一些弊端，并且偏远贫困地区农产品滞销问题严重，引发了建立电子化采购方式的思考。本文首先介绍了现行的几种政府采购方式，接着分析了现行政府采购方式在实践中存在的弊端并提出了几点建议。
关键词：采购方式；弊端；完善建议
1我国现行政府采购方式
《政府采购法》规定的政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其它采购方式。《招标投标法》规定的采购方式包括公开招标、邀请招标、两阶段招标。根据世界贸易组织《政府采购协议》中将政府采购方式分为公开招标、选择性招标和限制性招标，笔者认为我国可以将政府采购方式分为招标采购方式和非招标采购方式。
1.1招标采购方式
招标采购方式是指通过招标的方式，邀请所有或一定范围的潜在供应商参加投标，采购人通过某种事先确定并公布的标准，从所有投标中评选出招标供应商，并与之签订合同的一种采购方式。招标采购方式包括公开招标、邀请招标和两阶段招标。
1.1.1公开招标
公开招标是指采购人通过发布招标公告的方式，邀请所有符合招标公告要求的不特定法人或者其他组织参与投标的采购方式。
我国认为公开招标应作为政府采购的主要方式。
1.1.2邀请招标
邀请招标是指采购人依法从符合相应资格条件的供应商中随机抽取3家以上供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标的采购方式。产生符合资格条件的供应商名单的方式有三种。第一种是发布资格预审公告征集；第二种是从省级以上财政部门建立的供应商库中选取；第三种是采购人书面推荐。后两种情况下备选供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的2倍。邀请招标的适用条件是采购具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购或者采用公开招标方式的费用占比过大。
1.1.3两阶段招标
两阶段招标是指招标过程分为两个阶段进行，第一阶段为技术标，征求不带报价的技术建议，以编制招标文件；第二阶段为商务标，提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019年修订）第三十条的规定，两阶段招标适用于技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目。
1.2非招标采购方式
非招标采购方式是招标采购方式的补充，主要适用于采购金额未达到招标限额或者采购内容技术较为复杂、市场竞争性不足的情况。非招标采购方式包括竞争性谈判（竞争性磋商）、单一来源采购和询价。
1.2.1竞争性谈判
竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。根据《政府采购法》第三十条的规定，竞争性谈判的适用条件包括：采用招标程序失败；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要；不能事先计算出价格总额。
1.2.2竞争性磋商
竞争性磋商是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组，与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。竞争性磋商的的适用范围包括：政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求；不能事先计算出价格总额；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；招标法及其实施条例规定的强制招标以外的工程建设项目。
1.2.3单一来源采购
单一来源采购也称直接采购，是指采购人向唯一供应商进行采购的方式。单一来源采购适用于达到了限购标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购等情况。该采购方式的最主要特点是没有竞争性。
由于单一来源采购只同唯一的供应商、承包商或服务提供者签定合同，所以就竞争态势而言，采购方处于不利的地位，有可能增加采购成本；并且在谈判过程中容易滋生索贿受贿现象，所以对这种采购方法的使用，国际规则都规定了严格的适用条件。一般而言，这种方法的采用都是出于紧急采购的时效性或者只能从唯一的供应商或承包商取得货物、工程或服务的客观性。
1.2.4询价
询价采购方式是指询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，采购人从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。询价采购的特点是供应商只有一次报价的机会，供应商们为了能被选上，都会提交自己能承受的最低价格，这样的采购方式虽然缩短了采购周期、简化了采购过程，但是由于询价采购方式只注重价格而不注重质量，所以询价采购一般只适用于产品规格标准较为统一、货源充足的货物。
2我国现行政府采购方式的弊端
2.1长期坚持公开招标绝对优先，效率低下
根据我国《政府采购法》第二十六条的规定，公开招标应作为政府采购时采用的主要方式。所以我国长期以来都坚持公开招标决对优先，只要采购金额达到公开招标限额便一定会采取公开招标的采购方式。但是公开招标的采购周期相对较长，成本相对较大，不区分情况的将达到限额标准的采购项目一味地采取公开招标的采购方式将导致我国采购效率低下。
2.1.1以采购金额确定采用公开招标，忽视采购项目
我国在确定采用公开招标方式还是其他方式时采用的标准主要是以采购金额为依据，并不区别采购内容的性质。因此，无论采购的项目是货物、服务还是工程，只要达到了采购限额，一律采用公开招标的方式。公开招标需要 20天的开标等待期，整个采购周期大约需要30天。工程采购的程序较为繁琐，30天的采购周期是较为合理的，货物或服务采购只需要供应商根据招标文件的要求制作投标书，不需要繁琐的程序，20天的开标等待期就有些不太合理。
2.1.2达到公开招标限额标准的项目，选用其他更有效方式困难重重
如上所述，一旦采购项目达到了公开招标的采购限额标准，便要采取公开招标的采购方式，但是，效率问题也是政府采购必须考虑的，对于一些达到了公开招标限额的采购项目，选用公开招标并不是最有效的方式，换言之，在公开招标这一方式之外，还存在着另一种或多种更合适的方式。但是，如果采购金额达到了公开招标限额，采购人或者采购代理机构想采用更有效额非招标采购方式，必须要向相关财政部门申请批准。这就导致了在实际采购工作中采购人采用化整为零的方式规避公开招标方式的例子不在少数。
2.1.3达到公开招标限额标准的项目，有些并不适用公开招标
在一些服务类采购项目或者其他采购需求不太明确的的采购项目中，采购人所掌握的市场信息可能不能满足进行公开招标所需要的信息量，因此采购人在制作招标文件时可能做不到非常全面，没有全面的招标文件便不会受到全面的投标文件，这将会影响采购人的采购。
另外，招标采购最少需要三家供应商，如果一家或两家的招标文件存在问题，而参加投标的供应商又只有三家，那么便面临着废标，如果再次公开招标，对采购人和供应商来说都是时间和精力的耗费。
2.2邀请招标方式的弊端
邀请招标适用于两种情形，一种是采购具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购，第二种情形是采用公开招标方式的费用占比过大。在邀请招标的方式下，产生符合资格条件的供应商名单的方式有三种。第一种是发布资格预审公告征集；第二种是从省级以上财政部门建立的供应商库中选取；第三种是采购人书面推荐。后两种情况下备选供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的2倍。根据上述对邀请招标方式的介绍，邀请招标方式存在以下弊端：
第一，符合第一种适用情形的项目，供应商的范围本就有限，再采取随机抽取的方式并不合理，应该让所有符合资格条件的供应商都参加。第二，随机抽取的结果并不一定是高水平的供应商，存在着运气的成分。这种方式看似公平，实则很不公平，它使高水平或者做足了准备的供应商面临着落选的可能，而有可能使水平一般或者抱着“试试”心态的供应商入选。第三，采用从省级以上财政部门建立的供应商库中选取以及采购人书面推荐方式产生符合资格条件供应商名单的，备选的符合资格条件供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍即至少六家。然而符合资格条件供应商总数至少有六家，是否还符合邀请招标适用的第一种情形就存在疑虑。
2.3竞争性谈判与竞争性磋商两种采购方式并存并无必要
竞争性谈判与竞争性磋商在“明确采购需求阶段”基本一致，包括：采购程序；供应商来源方式；磋商或谈判公告要求；响应文件要求等；磋商或谈判小组组成等。两者在“竞争报价”阶段有差异，竞争性磋商采用的是“综合评分法”；竞争性谈判采用的是“最低价成交”。两者并无实质性的差异，我国法律规定两者并用，在实际操作中既繁琐又易混淆。
首先，竞争性谈判和竞争性磋商规定的采购情形有两种是相同的，第一种情形是技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求，第二种情形是事先不能计算出价格总额的。上述两种重合的情形不适合采用最低评审价法，而应适用综合评分法。
其次，政府购买服务项目，市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目，并非一定要采用综合评分法，从而并非一定要采用竞争性磋商。但采用最低评审价法，就要采用竞争性谈判，而采用竞争性谈判又不一定符合其采用情形。
2.4缺少电子化采购方式
我国现行政府采购方式没有电子化采购方式，但是一个好的政府采购方式体系理应纳入电子化采购方式。举例证明，在此次新冠疫情的影响下，一些贫困、偏远地区的农产品滞销情况严重，并且，我国农产品销售难的情况每年都存在，例如云南永胜的紫皮大蒜、湖南平江的茶叶、湖北大悟的香米以及此次新冠疫情影响下的吉林大米。这些贫困、偏远地区的农产品滞销并不是因为产品质量不好，相反地，经过调研发现，这些贫困地区的农产品种类丰富、质量上乘。究其根本，其滞销的原因可以归纳为两点：第一点是贫困偏远地区信息闭塞、物流成本高，导致好产品无人知晓；第二点是采购人或者采购单位想买天然、绿色的农产品，但是不了解货源信息，无法掌握产品质量，所以轻易不敢采购贫困、偏远地区的产品。所以，建立完善的电子化采购方式是非常有必要的。
3对我国政府采购方式的完善建议
我国现行政府采购方式在实践中存在一些问题，上述已经进行了分析。下面，针对上述的问题，提出一些改善建议，希望能对政府采购方式的完善做一些贡献。
3.1正确理解公开招标的优先地位
虽然《政府采购法》第二十六条第二款规定了公开招标应作为政府采购的主要方式，但这只是一个相对概念，即只要公开招标在实际操作中的适用比例高于其他任何一种采购方式的适用比例，就可认定公开招标是政府采购的主要方式。实际上，公开招标在我国的采用比例远远高于其他采购方式，虽然符合了法律的规定，但政府采购的效率和资金使用的效益却是差强人意。所以，有必要重新认识《政府采购法》第二十六条第二款关于公开招标的规定。
首先，公开招标这一采购方式没有法定的适用情形，那么，任何达到公开招标采购限额的项目均可适用公开招标，但是，并不是所有的采购项目都适合采用公开招标的方式。其次，达到公开招标限额标准的货物和服务采购，理应采用公开招标的方式，但是，如果其符合非公开招标采购方式适用情形，并且采用非公开招标采购方式更合适、更有效，便可以采用非公开招标采购方式。再次，达到公开招标采购限额以上的货物和服务采购，若想采用非公开招标采购方式，必须经主管部门批准，但是采购项目一旦符合了非公开招标采购方式的适用情形，并且适用非公开招标采购方式更合适的，主管部门应当批准。
3.2建议删除邀请招标这一采购方式
如前所述，邀请招标在适用上存在一些不合理之处，以至于在实际的政府采购工作中，邀请招标这一采购方式一直很少被采用甚至处于被搁置的状态。纵观示范法中规定的采购方法、欧盟采购指令中规定的采购方法以及GPA中规定的采购方法，都没有邀请招标这一采购方式，也从侧面说明了邀请招标这一采购方式并不是特别受欢迎。既然邀请招标这一采购方式在我国几乎处于搁置的状态，那么为了推进采购方式体系化的进程，不如将这一采购方式删除。
3.3为竞争性谈判和竞争性磋商寻求一种更合适的模式
竞争性谈判和竞争性磋商在适用范围和适用程序上极度相似，只是在最后成交阶段有差异，竞争性谈判采用的是“最低价成交”，而竞争性磋商采用的是“综合评分法”。目前我国采用的是两者并用的采购政策，但这样的政策导致了实务中政府采购混乱、低效的局面。所以，有必要为竞争性谈判和竞争性磋商寻求一种新的模式。
竞争性磋商将供应商的资质、能力纳入考虑范围，有效控制了恶意低价竞争的局面；并且竞争性磋商过的采购周期只有十天左右，节省了采购的时间成本。所以，竞争性磋商结合了公开招标和竞争性谈判的优点，成为目前政府采购最热衷的采购方式。建议整合现行竞争性谈判与竞争性磋商采购方式，创设新的竞争性谈判方式，并且允许综合评分法与最低评审价法并用。
3.4建立完善电子化采购方式
由贫困、偏远地区农产品滞销问题带来的反思，我认为我国的政府采购方式体系中应建立完善的电子化采购方式。首先，贫困偏远地区农产品滞销不仅会让当地农民的生活条件非常艰苦，而且会拖慢当地的发展速度，这也将会影响我国的脱贫攻坚大业的进程；其次，贫困偏远地区的农产品质量比较好，如果因为信息受阻等原因相关采购部门无法采购到这些产品，这将会损害到人民的利益。我相信，此类问题在以后的发展进程中还会再出现，所以建立完善的电子化采购方式刻不容缓。财政部、国务院扶贫办已经搭建了一个集交易、服务、监管于一体的网络销售平台，为贫困偏远地区的农副产品提供了高效便捷的产销渠道，并且取得了显著成效。所以，电子化采购方式也应纳入政府采购方式体系。
4.结束语
政府采购政策在我国已经实施了17年，使我国的政府采购越来越规范化，但是不得不承认，一项制度经过时间的检验总会发现有不足，为了适应现代化的发展进程，为了使政府采购越来越高效，保障人民的利益，我们有必要找出这些弊端并加以修正。现在，我国正在推进政府采购方式体系化的进程，相信政府采购政策一定会越来越好。
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