王方东1 ?闫琳琳2
1.济南市生态环境局，山东 济南 250099；2.济南市生态环境局莱芜分局，山东 济南 271100
摘要：编制“三线一单”是生态环境保护管理的一项基础性工作，编制成果的开发利用是“三线一单”编制的关键之举，对环保部门的日常监管、规划部门的区域规划等方面都有着重要的意义。今后，应注重建立动态更新的准入清单，强化共享共用应用系统平台建设，更好的为全市经济社会发展服务。
关键词：“三线一单”；成果应用
引言
2018年5月，习近平在全国生态环境保护大会上强调：“要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线。”国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确要求：“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单。”可见，编制“三线一单”是全面贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神、习近平生态文明思想和生态文明体制改革决策部署的重要举措，是生态环境保护管理的一项基础性工作，是推动生态环境保护管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的重要抓手，是生态环境保护积极参与空间规划、优化国土空间格局，推动高质量发展的重要手段。济南市作为全国“三线一单”编制试点城市，目前已初步形成了地域特色较为明显的“三线一单”编制成果，下一步关键是加快推进成果的落地应用，以此服务于全市经济社会发展。
一、“三线一单”编制初步成果
济南“三线一单”共设置了22个子专题，涵盖了生态环境功能定位、生态保护红线划定、环境质量底线研究、资源利用上线测算、生态环境准入清单制定、管理平台搭建等内容。取得的成果主要有四个方面:
（一）确立了全市生态环境功能定位。从时间维度上，分析了我市近二十年来工业化、城镇化及生态环境演变历程，研究了未来十五年我市经济社会发展与环境保护总体形势。从空间维度上，分析了我市在区域上需承担的环境功能，采用经济发展水平和结构、社会及城市发展水平、产业结构特征、资源能源开发利用、环境保护状况等40余项指标，综合开展与国内外城市环境经济竞争力对标分析。通过两大维度的分析研判，结合我市区位特征、城市比较及形势分析，研究提出了济南市城市环境定位以及2020年、2025年和2035年分阶段生态环境目标。
（二）划定了生态保护红线和生态空间。一是按照《生态保护红线划定指南》的要求，开展了全市区域生态评价，将自然保护区、森林公园等划入生态保护红线。二是提出了构建我市“一屏一带多廊多点”的生态安全格局思路，测算了通风廊道、清水通道，将南部山区、泉水补给区、通风廊道、清水通道、重要山体、黄河湿地等的国土面积划定为生态空间，实施限制性保护。
（三）确立了环境质量底线和资源利用上线。一是将全市划分为7639个大气网格、171个水环境控制单元，详细测算评估大气、水环境承载力。二是分2020年、2025年和2035年三个阶段，确定了各区县大气环境质量底线目标、土壤环境质量底线目标以及水环境控制单元的水质底线目标。三是开展环境质量改善潜力评估，测算了各控制单元的大气、水环境主要污染物分阶段允许排放总量。四是建立环境空间分区管控体系，划定了大气环境优先保护区和重点管控区、水环境优先保护区、土壤环境优先保护区。五是以水环境质量维护为目标，衔接水资源管理制度，在梳理用水总量、万元工业增加值用水量、灌溉水有效利用系数的基础上，确定了全市17条重点河流的生态需水量；结合泉水保护要求，划定了地下水开采重点管控区；衔接我市土地资源开发总量与强度要求，从保障土壤安全利用的角度，划定土地资源利用上线；结合当前煤炭消耗现状，提出全市煤炭消费控制总量。
（四）建立了生态环境准入清单，搭建了应用信息平台。
以街镇、工业园区等为管理单元，梳理了生态空间、生态保护红线和大气、水、土壤环境优先保护区，重点管控区、风险防范区以及地下水开采重点管控区、高污染燃料禁燃区等要求，将各类管控分区与街镇行政边界相叠加，形成了基于街镇、工业园区、控制单元或重点地块的各要素生态环境准入清单，实施严格的清单式管理。目前，我市已开发形成了“三线一单”应用平台，该平台集数据管理、查询展示、智能研判、信息共享等功能于一体，基本实现“三线一单”信息共享及动态管理。
二、编制成果的开发利用
加强“三线一单”编制成果的开发利用，是三线一单”编制的根本目的和意义所在。在编制过程中，我们始终坚持“编用同步”原则，不断将各阶段性成果应用于城市战略规划、重点区域规划、重大项目落地等多方领域，有效发挥了“三线一单”成果的重要支撑和引领作用。
（一）编制成果为城市规划发展服务。当前，我市正组织编制新一轮的城市发展战略规划，利用“三线一单”中关于生态空间、生态格局、大气环境管控分区、水环境管控分区的研究成果，进一步分析国土空间用地生态功能强度，明确了全市重要生态功能区域。同时，充分吸收“三线一单”通风廊道、清水通道等内容，制定了生态环境质量分区管控的生态环境保护策略，为城市发展战略规划奠定了基础。
（二）编制成果为工业产业结构调整服务。将“三线一单”中大气、水环境管控分区、大气高污染燃料禁燃区等成果，与全市县级以上工业园区进行落地叠加分析，为全市工业园区治理、企业布局调整、产业与能源结构调整等工作提供重要依据。
（三）编制成果为能源结构转型升级服务。在“三线一单”测算的空气质量底线和全市煤炭资源利用上线约束引领下，2017年、2018年两年均提前或超额完成燃煤锅炉淘汰和民用散煤替代任务。
（四）编制成果为建设项目严格审查管理服务。依据“三线一单”划定的生态保护红线，强化环保、国土、规划等部门对建设项目选址联合审查机制，核实项目选址区域是否涉及生态保护红线、敏感生态空间。对存在冲突的及时调整建设方案，严守生态保护红线和生态空间保护要求。2017年以来，围绕大气污染防治工作，对建设工程项目实行了“红橙黄绿”等级化奖惩办法。
（五）编制成果为多领域的信息应用服务。在智慧城市建设中，依托自行开发的“三线一单”信息化应用平台，深入挖掘“三线一单”在战略和规划环评、项目环评审批和其他环境管理工作中的信息应用，有效发挥了“三线一单”成果对生态环境管控的支撑作用。为加快改善环境空气质量，建立了覆盖全市141个街镇的空气质量网格化监测体系，设立了2000个移动和固定监测微站，实现市区每平方公里至少1个微站的全覆盖，达到全天候实时数据监测分析，切实提高了精准治霾水平。
三、应用中存在的主要问题
（一）应用平台准入清单动态更新不及时，影响了”成果的有效应用。今后，我们将对应用平台做进一步完善，切实增强信息的及时更新，推动编制成果在“多规合一”编制、新区规划建设、老城区修复、规划环评、建设项目审批、城市管理、环境监管等工作中的实际应用。
（二）“三线一单”还未纳入立法，其法律地位还不明确，影响了充分发挥其底线的约束作用。建议在国家层面上提升“三线一单”法律地位，明确把“三线一单”要求作为生态环境保护的硬约束，加快各层面街接，助力打好污染防治攻坚战，服务各地经济高质量发展。
四、结语
“三线一单”编制成果的开发利用是“三线一单”编制的关键之举，对环保部门的日常监管、规划部门的区域规划等方面都有着重要的意义，如何利用好这一成果将会是后续各部门以及社会各方共同关注的一个重要课题。
作者简介：王方东（1965-），男，工程技术应用研究员，研究方向：环境战略规划。济南市生态环境局，济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦，邮编250099。